Ничего лишнего

В середине августа президент Казахстана Нурсултан Назарбаев подписал указ «О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан», что стало официальным началом кардинальной реформы в правоохранительных органах республики. Указ затронул функционирование целого ряда ее базовых структур – следственных органов, прокуратуры, судов, Министерства юстиции, органов ювенальной юстиции. И это далеко не всё, что вызывает интерес в документе. Показательно, например, что реформе, о которой идет речь, вообще трудно найти какие-то исторические аналоги, причем не только в период независимости Казахстана. Старые работники советской милиции тоже не могут припомнить подобных реорганизаций в ее структурах – например, слияния в единый орган комитетов следствия и криминальной полиции. Совершенно новым выглядит и предложение по ведению института частной детективной деятельности, и ряд других положений, меняющих устоявшийся расклад в правоохранительной системе.

Легко заметить, что в центре здесь стоит реформирование системы МВД. Остальные министерства, о которых идет речь, обеспечивают в этом поддержку: они должны или взять на себя какие-то второстепенные функции органов внутренних дел, или помочь ОВД оптимизировать и ускорить процесс уголовного расследования. Основная же суть реформы состоит в повышении профессионализма и эффективности полицейского ведомства. МВД, по замыслу, должно заниматься только своими прямыми функциями – обеспечением правопорядка, оперативно-розыскной, следственной и разрешительно-контрольной деятельностью. Все остальные сферы, которые ранее традиционно курировала полиция, передаются другим органам и министерствам. В частности, медицинские вытрезвители отходят системе Минздрава, центры временной изоляции, адаптации и реабилитации несовершеннолетних (ЦВИАРН) – органам Министерства образования, проведение технического осмотра транспорта – в конкурентную среду под контролем Минтранскома. Функции МВД по охранной деятельности также будут переданы в конкурентную среду, за исключением охраны стратегических объектов.

Стоит отметить, что избавление полиции от второстепенных задач – уже не новая цель в рамках реформы казахстанской правоохранительной системы. Этот процесс идет довольно давно. За годы независимости Казахстана в МВД уже проводилась серьезная структурная реформа, в рамках которой органы внутренних дел отошли от ряда несвойственных функций. Например, от исполнения уголовного наказания (этим теперь занимается Министерство юстиции), от обеспечения пожарной безопасности (данная сфера полностью контролируется МЧС). МВД больше не отвечает за формирование уголовно-правовой статистики, а также не занимается экспертной деятельностью вне сферы дознания и следствия.

В рамках нынешней реформы процесс освобождения полиции от лишней нагрузки, как видим, подойдет к логическому завершению. Но главное – в другом. Конечная цель реформы в системе МВД – это концентрация профессиональных ресурсов полиции на самых ответственных направлениях работы и повышение их отдачи. Нужно сделать так, чтобы лучшие кадры ведомства не распылялись на малозначимые задачи, чтобы их труд и риск адекватно вознаграждались. «Предполагается укрепить наши службы и подразделения, непосредственно ведущие борьбу с преступностью и охраняющие общественный порядок, повысить уровень заработной платы и социальной защищенности сотрудников», – отмечает заместитель министра внутренних дел РК Амантай Аубакиров в интервью, размещенном рядом информагентств. Понятно, что обеспечить оптимальную работу органов МВД на самых ответственных направлениях – борьбе с организованным криминалом и экстремизмом, управлении миграционными процессами – было бы сложно постановкой традиционных задач: укрепить, повысить, усилить и т. д. Но реформа предполагает изменение самой модели организации. Указ президента поставил две базовые задачи по структурной перестройке в органах внутренних дел. Первая – слияние следственного комитета и комитета криминальной полиции МВД в новый комитет по расследованию МВД РК. Вторая задача – образование отдельного комитета миграционной полиции МВД Казахстана, причем с существенным расширением полномочий и задач данной структуры. Эти системные перемены в структуре казахстанской полиции вызывают особый интерес.

Не только следственный

С точки зрения профессиональных работников ОВД, слияние двух действующих комитетов – следственного и криминальной полиции в единый комитет расследования МВД, кроме очевидной оптимизации административного процесса, может дать и другие позитивные результаты. Подполковник полиции в отставке Ерлан Досымбаев считает, что объединение двух структур существенно ускорит процессы розыска, дознания и предварительного следствия. Правда, оговаривается он, результат будет только при условии четкого разграничения функциональных полномочий и сфер ответственности. В системе останется меньше потенциальных условий для коррупции, так как сотрудники, непосредственно имеющие контакт с подозреваемыми, их родственниками и с другими заинтересованными лицами, будут постоянно находиться «в одной связке» и под единым началом. «Объединение – шаг дальновидный, но тут следует действовать поэтапно, – говорит г-н Досымбаев. – Не нужно поспешности в решении административных вопросов, необходимо все четко выстроить. Не должно быть ни дублирования функций, ни возможности закрытого принятия решений. Иначе может начаться такая корпоративная конкуренция, когда будут делить сферы контроля и полномочия. Начнутся конфликты. Так было в девяностые годы при создании Государственного следственного комитета, который зачем-то был выведен из системы МВД, что привело к негласному противостоянию двух структур».

Замминистра внутренних дел Амантай Аубакиров разделяет мнение, что слияние двух комитетов повысит отдачу следственной работы, но оно должно пройти поэтапно. Согласно проектам, которые готовятся в ведомстве, на это отводится около полутора лет. «На наш взгляд, создание новой службы позволит повысить эффективность деятельности подразделений следственных аппаратов и криминальной полиции, – отмечает г-н Аубакиров. – В новых условиях они будут действовать совместно в рамках одной службы, и в конечном итоге это повысит оперативность предварительного следствия. На данном этапе нами планируется проведение эксперимента по слиянию служб следствия и криминальной полиции на базе одной из областей. Одновременно с проведением эксперимента нами разрабатывается законопроект по внесению в действующее законодательство изменений и дополнений – для создания до 1 января 2012 года и дальнейшего функционирования комитета по расследованию МВД».

Профессиональная реформа

Впрочем, в МВД по итогам реформы не ждут простого «физического», административного слияния структур что называется на старой базе. Кадровая и профессиональная реформа в полиции идет уже не первый год и имеет несколько аспектов. Во-первых, специалистов готовят к работе в условиях более высоких требований. Для многих это достаточно болезненный процесс. Около трех лет назад в полицейском ведомстве радикально изменили порядок формирования кадрового резерва. Для действующих работников ввели регулярную должностную аттестацию, для новых повысили набор базовых требований. Постепенно внутри ведомства начался переток кадров. Те, кто понял свое профессиональное несоответствие новым условиям, уходили сами. В следственном комитете существенно возросла доля следователей с высшим юридическим образованием – их сегодня более 80 процентов. В комитете криминальной полиции стало вдвое больше профессиональных сотрудников, имеющих соответствующую подготовку, нежели пять-шесть лет назад.

Во-вторых, в рамках реформирования правоохранительной системы президент страны потребовал усовершенствовать обучение будущих полицейских, поднять планку требований к ним. В Казахстане кадры для полиции готовят два высших учебных заведения и три колледжа, и к ним накопились определенные претензии. «Надо признать, что качество специалистов, выпускаемых колледжами, не в полной мере соответствует современным требованиям, – констатирует Амантай Аубакиров. – Поэтому возникла необходимость реформы в наших образовательных заведениях. На базе Актюбинского юридического колледжа, за счет упразднения Семейского и Шымкентского колледжей, создается юридический институт МВД. Эти меры позволят осуществлять подготовку квалифицированных специалистов с высшим юридическим образованием для всех служб органов внутренних дел».

В-третьих, руководство полиции стремится концентрировать лучшие профессиональные ресурсы на раскрытии наиболее опасных и сложных преступлений. Для этого нужно не только поднимать уровень базовых требований, но и рационально использовать действующий аппарат. Чтобы решить проблему распыления ресурсов на малозначимые уголовные дела, МВД и Министерство юстиции выдвинули ряд законодательных инициатив. В итоге некоторые традиционные процедуры были упрощены. С января этого года вступил в силу разработанный по инициативе МВД закон «Об упрощенной форме досудебного производства», изменивший систему дознания и следствия по очевидным преступлениям. Теперь дело об очевидном преступлении небольшой или средней тяжести, в совершении которого подозреваемый признает вину и этому есть неопровержимые доказательства, может передаваться через прокурора в суд в срок до десяти дней. Ранее такие дела расследовались месяцами. С начала года, как сообщают в министерстве, в таком упрощенном порядке уже завершено производством более 6 тысяч дел, или около 15 процентов от общего числа направленных в суд уголовных дел. По прогнозам ведомства, скоро в Казахстане по этой модели будет расследоваться каждое третье преступление. А распространение этой формы уголовного производства на очевидные тяжкие преступления даст возможность полиции сосредоточить усилия на раскрытии более сложных неочевидных тяжких преступлений.

Наконец, четвертый важнейший фактор роста профессиональной отдачи полицейских кадров – достойное вознаграждение за их нелегкий и опасный труд. С этим также остается много вопросов. В руководстве ведомства согласны, что в корне несправедлива ситуация, когда опытный оперативник, ежедневно подвергающий себя риску, и его сослуживец того же звания, охраняющий какую-либо гражданскую контору, имеют одинаковый оклад. На сегодня, как отмечает министр Серик Баймагамбетов в выступлении, опубликованном на сайте МВД, в органах полиции служат более 70 тысяч человек. И решить вопрос сразу проблематично с экономической точки зрения. «Сегодня мы видим несколько реальных путей решения данной проблемы. Во-первых, это административная реформа, цель которой – качественное перераспределение сил и средств полиции. Не секрет, что сегодня сотрудники с разным уровнем эффективности труда получают одинаковую компенсацию за свою работу, и это несправедливо. Стоит задача построить такую систему, в которой доходы каждого отдельного сотрудника напрямую будут зависеть от его результативности. Второе направление связано с поэтапным и сегментным решением социальных вопросов. На одном из последних совещаний с участием премьер-министра он дал поручение правительству рассмотреть возможность повышения заработной платы сотрудников дорожной полиции. Ранее была повышена зарплата участковых инспекторов, также рассматривается вопрос повышения денежной компенсации за специальные звания. Данная работа будет продолжена, поскольку реорганизация и административная реформа системы МВД уже началась».

Реакция на новые вызовы

Меры, призванные повысить эффективность полиции, не случайны – они обусловлены комплексом новых вызовов, которые сегодня возникают в плане безопасности казахстанцев. Собственно, это вопрос не только полицейский. Не так давно сообщалось о том, что МВД совместно с КНБ, финполицией, Комитетом уголовно-исполнительной системы (КУИС) Минюста РК и Таможенным комитетом Минфина РК разработаны специальные планы совместных мероприятий. Так, совместно с финполицией разработана стратегия по противодействию финансированию организованных преступных групп (ОПГ) и защите предприятий от рейдерства. Совместно с КНБ у МВД существует план по пресечению преступной деятельности криминальных «элит». Наконец, совместно с КУИС МЮ отрабатывается специальный план по пресечению преступной деятельности лидеров преступного мира в местах лишения свободы и недопущению возрождения так называемых «воровских традиций».

Кстати, существует мнение, что целая серия инцидентов в местах лишения свободы, имевших место весной и летом этого года, объясняется как раз предельно жесткой линией органов в отношении так называемых «авторитетов» уголовного мира, отбывающих свой срок наказания. Однако реформа, в рамках которой идет перераспределение функций МВД другим ведомствам, ставит вопрос и о некоторых рисках, с которыми это может быть сопряжено. Характерно, что инциденты в местах лишения свободы такого масштаба не возникали в период, когда систему исполнения наказаний курировало МВД. Теперь, когда данные функции переданы Минюсту, уголовно-криминальная среда может что называется «проверять» КУИС на прочность. По большому счету, МВД, Минюсту и другим силовым структурам предстоит найти некую оптимальную середину, распределив функции так, чтобы это исключало распыление ресурсов и в то же время обеспечивало результативность. Задача по-своему тонкая. От того, насколько вся система правоохранительных органов в целом выдержит этот своего рода «тест» в рамках реформы, во многом зависит ее эффективность в будущем.

В любом случае начатую реформу ошибочно было бы рассматривать как ослабление «полицейского» ресурса государства. Роль МВД во всех совместных планах ведомств, направленных на противодействие криминалу, остается высокой. А в некоторых направлениях деятельности статус и полномочия полицейского ведомства решено дополнительно повысить. Важным аспектом реформы в министерстве стало создание комитета миграционной полиции. По мнению сотрудников, создание в системе МВД комитета миграционной полиции должно повысить взаимодействие и координацию государственных органов в сфере противодействия незаконной миграции. Тот факт, что этой проблемой сейчас занимаются одновременно несколько государственных структур, а правовая база миграционного контроля при этом достаточно либеральна, не способствует безопасности. Экономический рост, комфортные условия и социальная стабильность привлекают в Казахстан очень высокое число мигрантов. В нынешнем году, по данным полиции, в республику уже прибыли около 700 тысяч иностранцев. Усилению миграционных тенденций способствует и Таможенный союз. Со всем этим в Казахстан неизбежно приходят новые угрозы, которым нужно противостоять.

С января этого года вступил в силу новый закон «О беженцах», согласно которому единственным органом, уполномоченным присваивать статус беженца, стал Комитет по миграции Министерства труда и социальной зашиты населения и его территориальные органы. Причем такое решение Минтруда может принимать только на основе определенного пакета запросов в органы юстиции, полиции и МИД – то есть после полной проверки претендента по необходимым базам данных. Характерно, что до принятия такого порядка данный вопрос находился больше в компетенции регионального представительства Управления верховного комиссара ООН по делам беженцев. К сожалению, данный орган успел посодействовать предоставлению статуса беженца целому ряду иностранцев с сомнительным уголовно-экстремистским прошлым.

Вопрос ужесточения контроля за миграцией в рамках МВД весьма актуален в контексте последних тенденций. Только этим летом, напомним, произошел ряд инцидентов, показательных в данном плане. Так, из колонии в Актау сбежали члены радикальной исламистской секты. В Акмолинской области были осуждены несколько человек за распространение литературы, призывающей к джихаду против неверных и содержащей инструкции по изготовлению взрывчатых веществ. Имел место ряд фактов задержания на территории Казахстана чеченских экстремистов. В июне в Алматы были задержаны 29 иностранных граждан, находящихся в международном розыске за совершение на территории Узбекистана тяжких и особо тяжких преступлений, в том числе терроризма, убийств, создания религиозных экстремистских и сепаратистских организаций. Список, заметим, неполный и очень показательный. Ситуация наглядно говорит в пользу того, чтобы контроль за потоками мигрантов обеспечивался централизованно, в том числе и специальным комитетом в рамках МВД. В рамках такой структуры можно защитить механизм принятия решений от случайных факторов, например коррупционного плана.

В одном фарватаре

Казахстанская реформа правоохранительной системы сейчас интересна еще и тем, что во многом ее базовые моменты намерены реализовать в России. Таможенный союз сближает не только экономики, но и правоохранительные системы стран-участниц. Поэтому российские силовые структуры заняты решением того же комплекса задач, что и казахстанские. Примечательно и то, что в экспертном сообществе соседней страны рассматривают реформирование правоохранительных систем двух государств, как движение в одном направлении с общими целями.

Директор политических программ Совета по внешней и оборонной политике (СВОП) РФ Андрей Федоров считает, что в России давно назрели те же меры, только Казахстан, в силу действующей вертикали власти, имеет возможность реализовать их в более спокойной обстановке. «Казахстан использует ту модель, которая начала обсуждаться у нас несколько лет назад, – сказал г-н Федоров в интервью РИА «Новости». – Это идея создания единого следственного комитета, идея о радикальном изменении функций МВД. Я думаю, что при выработке решений в Казахстане использовали, в том числе, наши документы и заготовки, которые были сделаны еще в середине 2000-х годов», – предположил он, сетуя, что в России аналогичные меры по сей день находятся в стадии обсуждений и согласований. Г-н Федоров считает, что запланированное учреждение в Казахстане миграционной полиции даст результаты уже через несколько лет. «Во-первых, я думаю, что обстановка в Средней Азии будет далека от стабильной. Возможные потрясения в соседних республиках наверняка приведут к потоку мигрантов. Во-вторых, нужно иметь в виду, что с созданием Таможенного союза со следующего года огромное количество товаров и грузов пойдет через Казахстан из Китая, Пакистана, что неизбежно приведет к появлению значительного числа людей, которые будут заниматься торговыми, посредническими и транспортными операциями», – сказал он РИА «Новости».

Генеральный директор информационно-аналитического центра по изучению общественно-политических процессов на постсоветском пространстве МГУ имени Ломоносова Алексей Власов разделяет это мнение, полагая, что во многом реформа правоохранительной системы Казахстана решит задачу приближения ее к существующим мировым стандартам. «Это стратегическая реформа, которая прошла серьезную обкатку на уровне государственных совещательных структур. Конечно, это в том числе и реальный выход Казахстана на соответствие стандартам ОБСЕ как страны-председателя этой организации. То есть это сложная многоаспектная реформа, и дело теперь за ее последовательной реализацией».

Поддержка российских экспертов наглядно свидетельствует о том, что пора кардинально реформировать правоохранительную систему, с тем чтобы окончательно избавить ее от «наследственных болезней» советского периода. Остается надеяться, что казахстанские правоохранительные органы и ведомства смогут решить эту задачу с минимумом проблем и ошибок, учитывая неизбежные в такой момент риски и упреждая их.