Как их разделят

Правовые нормы, регулирующие миграцию, сейчас действительно меняются, причем во многом меняются радикально. Изначально основу миграционной политики Казахстана, напомним, составляли три документа. Это Конституция, закрепившая право граждан на свободное передвижение и выбор места жительства, а также права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства; Закон о миграции населения, принятый в 1997 году; Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007–2015 годы. В последние время вся эта правовая база подверглась серьезной ревизии. 7 декабря 2009 года президентом был подписан Закон о внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты РК по вопросам беженцев. Недавно также утвержден новый Закон о беженцах, в рамках которого, в частности, прописаны Правила присвоения, продления, лишения и прекращения статуса беженца. Ряд поправок коснулся Правил въезда и пребывания иностранцев в Республике Казахстан и их выезда из страны, Правил документирования и регистрации населения Республики Казахстан. Нововведений много, и их общий смысл в том, чтобы государство могло управлять миграцией избирательно, упреждая те стихийные процессы, которые способны усилить экономическую и социальную напряженность в городах и регионах республики.

Ужесточения идут серьезные. Так, по новому Закону о миграции населения иностранные специалисты и сезонные рабочие теперь будут привлекаться строго по установленной правительством квоте. Ранее существовала только общая количественная квота на иностранную рабсилу (например, в 2009 году – 50 тыс. человек). Между тем в развитых странах, кроме нее, используются различные специфические виды квот. Великобритания, Канада, Испания, Италия применяют отраслевые квоты, регулирующие въезд работников разных специальностей. Почти весь Евросоюз, а также США используют страновые квоты, ограничивающие въезд граждан определенных государств. Теперь в Казахстане будут оба вида регулирования.

Также мигрантов разделили на типы, исходя из цели их прибытия в страну: для получения образования, трудовой деятельности, туризма, воссоединения семьи, возвращения на историческую родину, приобретения гражданства, по гуманитарным или политическим мотивам. Трудовых мигрантов, в свою очередь, разделили на отдельные категории: «иностранные работники», «сезонные иностранные работники» и «бизнес-иммигранты». Но и это не все. Исходя из национальных интересов, правительство будет ежегодно устанавливать «страновую» квоту, ведя селекцию трудовых мигрантов по признаку страны исхода и лимитируя их количество. Большие изменения затрагивают политику этнической миграции. В системе юстиции и МИД создается единая система учета этнических миграционных потоков, единый банк данных учета въезда и выезда мигрантов. В целом новшества, как видим, нацелены на ужесточение и четкую регламентацию правил игры в миграционной сфере.

Любопытно, чем же объясняется столь серьезный пересмотр требований и правил, которые уже, казалось бы, юридически давно устоялись? И почему такая необходимость возникла именно сейчас, хотя Закон о миграции населения был принят еще в 1997 году и с тех пор существенно не менялся? Какие новые угрозы возникли и чего недоставало в прежней регламентной базе, для того чтобы им противостоять?

Что было упущено?

Комментируя концепцию, на основе которой разрабатывались последние поправки в Закон о миграции населения, ответственный секретарь Министерства труда и социальной защиты населения РК Тамара Дуйсенова констатирует: изначально главным в миграционной политике Казахстана было регулирование этнической миграции. В центре этой политики, по ее словам, находились вопросы иммиграции этнических казахов – оралманов, а также управление этническими миграционными потоками исходя из соображений национальной безопасности. Тема этнических мигрантов, кстати, – традиционный предмет внимания и критики международных организаций. К примеру, недавно представитель отдела FIDH при ООН в своем интервью на портале Centralasiaonline.com упомянул о наличии особых подходов в предоставлении статуса беженца в РК иностранцам определенных этнических групп, например, уйгурам из КНР, узбекам, чеченцам. Вполне объяснимо мнение ООН, где по гуманитарным соображениям полагают, что потенциальных беженцев не следует делить по признаку страны исхода. Но и Астану здесь понять можно: у нее стабильные и долгосрочные стратегические отношения и с Китаем, и с Узбекистаном, и с Россией. Если бы Казахстан принимал этнических беженцев из этих стран, стремящихся сменить местожительство по политическим причинам, то гуманитарный вопрос о судьбе беженцев сразу перешел бы в политическую плоскость. У соседей автоматически появился бы набор серьезных претензий к Астане, а это в Казахстане никому не нужно.

Вообще все это очень тонкая и деликатная сфера. Определенная политика в сфере этнической миграции есть у любой страны, это один из важнейших вопросов безопасности. Другое дело, что период экономического бума 2003–2007 годов и разразившийся впоследствии кризис сделали актуальной проблему не только этнической, но и экономической миграции как из-за рубежа, так и внутри Казахстана. А на это существующая регламентная база не была рассчитана. Структурные изменения в экономике, строительно-спекулятивный бум привели к резкому росту ввоза иностранной рабочей силы и к разрастанию теневой экономики. В докризисных условиях, отмечает г-жа Дуйсенова, в экономику Казахстана ежегодно привлекалось от 25 тыс. до 59 тыс. иностранных специалистов из более чем ста стран мира. Это по официальным квотам, тогда как поступление теневой рабсилы из-за рубежа превышало квоты более чем на порядок. Например, еще в 2004 году МВД публиковало данные, по которым число нелегальных мигрантов в РК превышало 800 тыс. человек. А на пике экономического бума, в 2006–2007 годах, их количество оценивалось в 1,5 млн. человек. И в период кризиса трудовые мигранты самостоятельно из Казахстана не уезжали – они делали это только по принуждению властей. Согласно последним данным ООН, удельный вес иностранных мигрантов в РК на 7 проц. превышает американские показатели и на 4 проц. – европейские.

Одновременно в периоды бума и особенно кризиса огромные масштабы приобрела внутренняя миграция населения, обусловленная экономической мобильностью казахстанцев: люди стремятся туда, где можно заработать больше. В Минтруда подсчитали, что с 1991 по 2008 год в процессы межобластной и внутриобластной миграции были вовлечены около 5 млн. человек, то есть фактически каждый третий гражданин страны поменял место жительства. Причем основной рост пришелся на последние годы. На 2009 год численность внутренних мигрантов составляла, по оценкам Минтруда и Национального агентства по статистике, от 150 тыс. до порядка 300 тыс. человек. Причем основную их часть составляет сельское население, стремящееся закрепиться в городах. Но города не резиновые и не могут вместить всех; растет напряженность. Масштабы проблемы иллюстрирует и такой факт: в регионах с преимущественно сельским населением начиная с 2006 года наблюдается устойчивое отрицательное сальдо миграции. При общем стабильном приросте населения республики его численность убывает во всех областях, кроме Карагандинской, Мангистауской, городов Астана и Алматы. В свою очередь, городское население быстро растет. Неуправляемое перемещение внутренних мигрантов вело к напряжению на местных рынках труда. «Низкие адаптационные возможности внутренних мигрантов, отсутствие государственного регулирования и социальной поддержки зачастую сопровождаются маргинализацией и превращением внутренних мигрантов в группу высокого социального риска, – отмечает Т. Дуйсенова. – Об этом свидетельствуют события в поселках Шанырак и Бакай вблизи Алматы».

Вызовы, с которыми казахстанские власти столкнулись в этой ситуации, обнаружили несовершенство действующей системы регулирования. Определяющим стал экономический фактор, а не национальный, к чему система оказалась не вполне готова. Между тем процессы развивались быстро. Теневой «народный» бизнес в период бума стимулировал массовое привлечение иностранной рабсилы низкой квалификации. Но если во время бума заработать могли практически все, то в кризис спрос на рабочие руки снизился в разы. Огромное количество рабочих (иностранных и местных), потерявших работу в городах, спровоцировало напряжение на рынке труда. Сотни тысяч нелегальных мигрантов из соседних стран остались в республике, готовые работать по ценам в разы ниже, чем местные специалисты. Это привело к росту конкуренции, ухудшению позиций казахстанских рабочих и появлению социальной напряженности. Новоявленные безработные, не желая уезжать домой, пополняли ряды маргиналов, росла преступность, города наводнили криминальные группировки. Все это создало большую нагрузку на правоохранительные органы и властный аппарат на местах. Социальная цена вопроса весьма серьезна, особенно на юге страны. Мажилисмен Серик Оспанов в своем интервью недавно приводил сравнительные данные, согласно которым основной наплыв трудовых мигрантов из соседних государств концентрируется в крупных городах и южных областях страны. Большинство их селятся и пытаются закрепиться в Южно-Казахстанской, Алматинской и Мангистауской областях, отмечает он. А ведь на южные регионы приходится более 30 проц. от общего числа экономически активного населения Казахстана, отсюда беспрецедентное давление на местный рынок труда.

Но если с иностранными мигрантами власти в кризис смогли как-то сгладить проблему (в 2009 году МВД провело ряд операций по принудительному выдворению незаконных приезжих), то с внутренними все оказалось сложнее. Как и в целом с явлениями в теневой экономике, обусловленными стихийной миграцией из села в город. Государство, особенно в крупнейших мегаполисах вроде Алматы или Караганды, столкнулось с нехваткой рычагов для управления процессом. Как отмечается в докладе Минтруда по концепции новой миграционной политики, «с сожалением приходится признать несовершенство национального законодательства», которое изначально не имело четкой классификации миграционных потоков. Законодательно никак не закреплялось регулирование миграционных процессов исходя из экономической, социальной и демографической политики. А раз не было четкой регламентации для регулирующих органов, это привело к институциональным проблемам: только по окраинам Алматы за шесть-семь лет стихийно возникло около 10 новых поселков-микрорайонов, застроенных приезжими.

Тупиковость этой ситуации настолько очевидна, что на нее указывают даже либеральные организации, выступающие против ужесточения миграционной политики. Представитель общественной группы «Шанырак-Казахстан» в Астане Махамбет Абджан, ссылаясь на данные Нацстатагентства, согласно которым население Астаны только за 2008 год выросло почти на 45 тыс. человек, а Алматы – на 40 тыс., спрашивает: готовы ли города принимать такое число приезжих? По мнению г-на Абджана, бурный и неуправляемый рост городского населения будет из года в год все больше «перенапрягать» жилищную сферу, транспорт и другие секторы инфраструктуры. А в Алматы, например, давление на них уже превысило объективные рамки. Между тем у властей при этом не остается выхода: ограничить въезд нельзя юридически, тогда как на обустройство проблемных микрорайонов постоянно требуются деньги. Редкий случай, когда частный сектор диктует условия государству и оно подчиняется, говорит Абджан, а ведь это не корпорации, банки или мегахолдинги, а всего лишь какие-то стихийные поселенцы.

Справится ли со всей этой проблематикой правительство, имея в арсенале новый вариант Закона о миграции, сказать сложно. Недавно своего рода «пробный шар» брошен акимом Алматы Ахметжаном Есимовым, который намерен восстановить в городе предельные нормы прописки, действовавшие во времена СССР (не меньше 7 кв. м на человека). Но для этого придется, по меньшей мере, реформировать жилищное законодательство, что потребует времени. Есть много скептиков, которые считают, что именно время в вопросе с мигрантами безнадежно упущено, поэтому теперь выход один: преодолевать не следствие, а причину. То есть – устранить тот экономический и социальный диспаритет, который существует в Казахстане между городом и селом. Так считают и либеральные общественные деятели из фонда «Шанырак-Казахстан», и некоторые наши видные политологи.

Утопия или реальность?

Впрочем, это выглядит просто лишь на словах. Реалистична ли задача сглаживания различий в общеэкономическом плане – большой вопрос. Проблемно это, в частности, потому, что внешняя и внутренняя миграция тесно связаны. Наивно было бы ожидать скорого сглаживания экономических диспропорций между Кызылордой и Алматы, а тем более – между Алматы и Бишкеком. К тому же нет смысла отдельно рассматривать иностранных мигрантов и местных: ведь угрозы, обусловленные внешней и внутренней миграцией, одни. Это криминализация и маргинализация, формирование вокруг крупных городов поселенческих анклавов, тяготеющих к «анклавности» не только социально или этнически, но и экономически. Сами гастарбайтеры, приехавшие, например, из Бишкека и из Шымкента в Алматы, имеют между собой много общего. У них одна цель: заработать, а по возможности закрепиться и преуспеть. Но такую надежду приезжий получает главным образом в стихийном бизнесе. Отсюда и тесное переплетение мигрантов с теневой экономикой, с криминальным бизнесом, их замкнутость, тяготение к влиятельным землякам. Все это, впрочем, есть не только в Казахстане. Похожие проблемы несут «чайнатауны» Нью-Йорка, парижские кварталы выходцев из стран Магриба, «турецкие» поселки под Дюссельдорфом. Проблема стихийной миграции интернациональна, и если Берлину или Парижу не удается ее решить, то получится ли это у Астаны?

Очевидно, что в нашем случае основной вопрос в том, как упорядочить процесс миграции из сел в города. На этот процесс влияют несколько факторов. Один из них – экономический диспаритет города и села. Еще в 2006 году Европейский банк реконструкции и развития в своем аналитическом обзоре отметил, что региональный диспаритет Казахстана – «системная проблема, которая может затормозить развитие страны». Позднее в Астане разработали Стратегию регионального развития, целью которой стало сглаживание различия в уровнях доходов по регионам. Ряд крупных проектов, которые финансирует государство, был нацелен на развитие мощных производств и целых отраслевых кластеров в регионах. Но кризис во многом спутал эти планы и резко сократил список отраслей, на которые могут опираться в регионах. Практика показала, к примеру, что цементные, стекольные заводы и другие проекты в секторе стройматериалов не дадут ожидаемой отдачи. Следующей попыткой сократить диспаритет между регионами и столицами стало создание агентств регионального развития, которые изучают экономику региона, определяют нужды и дают рекомендации правительству, что здесь перспективно для развития, а что нет. В 2009 году такие агентства уже открылись в Акмолинской и Мангистауской областях.

Однако критики отмечают, что вся эта работа в посткризисных условиях растянется на годы, между тем люди «бегут от кризиса» в город сейчас. И процесс будет продолжаться, считает г-н Абджан, причем не только из-за заработков, но и потому, что жить в городе комфортнее. Здесь лучше медицина, дороги, сервис. Расходы на социальные программы сильно отличаются в столицах и в регионах, констатирует ученый-экономист из алматинского университета «Туран» Жанибек Хассан. В крупном городе всегда больше расходов по поддержанию инфраструктуры и сервиса, к тому же городской бизнес является основным донором республиканского бюджета, отсюда и ресурсы. Г-н Хассан ссылается на статистику Минтруда, согласно которой в 2009 году Алматы и Астана получили на социальные проекты и обеспечение соответственно 13,6 и 11,9 проц. из национального бюджета, что в сумме составило 256 млрд. тенге (около 1,7 млрд. долл.). Оставшиеся 74,5 проц. распределены между 14 областями, в которых проживает большинство населения страны. Г-н Хассан подсчитал, что правительство израсходовало соответственно 45 тыс. и 25 тыс. тенге на жителя Астаны и Алматы, в то время как на остальной территории страны этот показатель составил лишь 13500 тенге.

Второй фактор, стимулирующий бурный рост «экономики мигрантов» в городах, – это наличие массового спроса на услуги, а также конкурентные цены услуг теневого бизнеса. Желающие сделать ремонт у себя в квартире горожане могут пригласить бригаду из местной фирмы, а могут поискать приезжих на стихийных уличных биржах или по объявлениям в Интернете. Качество и безопасность работы последних сомнительны: есть факты «наводки» криминальных группировок, не говоря уже о срыве работ, краже материалов и т. п. Но и разница в цене может составлять разы. Упорядочить весь этот «народный» бизнес теоретически если и можно, то только драконовскими запретительными мерами, жестким контролем со стороны налоговых органов и миграционной полиции. Но стихийных предпринимателей – тысячи, и отследить их деятельность силами действующих властных структур нереально.

В общем смысле, как видим, главной проблемой для власти остается невозможность «отсечь» поток мигрантов от городов как центров экономического притяжения. Поэтому приходится сделать вывод, что радикального решения проблема пока не имеет, а государство может лишь до известной степени сдерживать нежелательные потоки приезжих административными способами. Очевидно, что этому помогут последние новшества в регламентах для иностранцев (разделение гастарбайтеров и беженцев на группы, их страновое и отраслевое квотирование), а также рассматриваемые сейчас парламентом поправки в законодательство о внутренней миграции. Но понятно и другое: экономическая мобильность населения в Казахстане, отсутствие жесткого государственного контроля над стихийным малым бизнесом и массовость последнего сильно сдерживают возможности власти по управлению ситуацией. Основной выход, наверное, в том, чтобы не только по возможности ограничить нежелательные потоки приезжих, но и стимулировать миграционные процессы в конструктивном русле. К примеру, создавать в отдельных регионах льготные условия для въезда (как это давно делается для оралманов). То есть, в широком смысле, нужно пытаться управлять миграцией с пользой для экономики. По этому пути, хотя и не без проблем, идут европейские правительства. Однако прежде чем создавать какие-то стимулы, для начала нужно вывести мигрантов, приезжающих на заработки, из теневой сферы в легальное бизнес-пространство. Только это позволило бы властям оценить реальную цену вопроса. А борьба с «тенью» – сложнейшая задача, особенно учитывая традиции казахстанского предпринимательства и нашу по-восточному пеструю «базарную» сферу стихийной занятости.