Новые подходы

В целом сама тема местного содержания сейчас меняет формат. Акцент в ней смещается от относительно узкой проблематики – обязательств компаний-инвесторов нанимать казахстанских специалистов и приобретать местные товары – к более широкому пониманию этого вопроса в масштабах экономики. В общем смысле речь идет о том, чтобы модернизация в промышленности строилась, в том числе, исходя из потребностей отраслевых компаний-лидеров. По замыслу, гиганты нефтегазового сектора, металлургии, инфраструктурные и транспортные компании должны в перспективе все больше отказываться от импорта в пользу отечественных товаров и услуг. Это когда для местных производств нового поколения, обеспечивших необходимый уровень качества, привлекаются заказы компаний-лидеров – давно опробованная в мире практика протекционизма, позволяющая развивать «новую» экономику, опираясь на потребности уже действующих экспортно-ориентированных гигантов. Такой путь в свое время выбрали, например, в Южной Корее, где государство поощряло машиностроительные компании собирать автомобили из комплектующих корейского же производства, или в Индии, где бурное развитие фармацевтики подстегнуло рост местного химпрома.

В конце лета стало известно о создании нового регулирующего органа – Национального агентства по развитию местного содержания. Это был во многом знаковый момент, поскольку тогда же руководство агентства сообщило об изменении подходов в государственной политике по местному содержанию. Теперь, когда программа официально представлена, можно предметно судить о том, в чем заключаются эти новые подходы. Бывшее АО «Казахстанское контрактное агентство», которое реструктурировано МИНТ в Агентство по развитию местного содержания, получило широкий круг дополнительных сфер ответственности.

Если «Казконтракт» работал только с недропользователями, отслеживая выполнение последними условий соглашений по закупкам местных товаров, то теперь список контрагентов агентства существенно увеличился. Кроме сырьевых компаний, он включает государственные органы, национальные компании и холдинги, а также системообразующие предприятия регионов. То есть новое национальное агентство охватило все отрасли экономики. Его задача – привлекать отечественных производителей в поставки для компаний-лидеров и нацхолдингов, а также обеспечивать соблюдение их интересов во всех конкурсах на приобретение товаров, работ и услуг при проведении операций по недропользованию. Агентство, таким образом, расширило спектр полномочий. В частности, как отмечается в программных документах, оно должно будет «оказывать содействие казахстанским предприятиям и организациям в создании новых производств, в проведении детального разбора проектов с привлечением сервисных и инжиниринговых компаний, национальных компаний и холдингов». Соответствующие доработки и поправки МИНТ планирует инициировать и внести в действующие регламенты и законодательные акты, регулирующие отношения в крупном бизнесе. А пока новая структура министерства стремится поднять прозрачность сделок. Агентство запустило в работу «Реестр товаров, работ и услуг, используемых при проведении операций по недропользованию» и интернет-портал «Казахстанское содержание». Любой пользователь может найти по этим источникам всю информацию, в том числе анализ потребностей рынка в товарах, работах и услугах, предложения, ценовые условия.

Как видим, государство намерено достаточно активно вмешиваться в экономическое планирование закупок компаний, устанавливая приоритетность внутренних поставщиков над импортом. При наличии выбора компания, предпочитающая импортный товар или, скажем, подрядные услуги, должна будет четко мотивировать, почему она не хочет приобретать казахстанское. Как эта модель будет строиться законодательно и как контролироваться, вопрос уже другой. Во всяком случае, очевидно, что в рамках программ модернизации Астана продолжает следование в фарватере «ручного управления» экономикой, вмешиваясь в рыночные процессы и стимулируя те тренды, которые работают на интересы Казахстана.

Ручное управление

Нынешнее положение в вопросе казахстанского содержания, если смотреть статистику, позволяет сделать два вывода. Первый – государство имеет ресурсы (в том числе, видимо, и административные), позволяющие стимулировать госкомпании и частные холдинговые структуры, работающие в альянсе с государством, закупать основной объем товаров и услуг в Казахстане. Так, по данным МИНТ, госорганами в первом полугодии приобретено товаров, работ и услуг на сумму 59,4 миллиарда тенге, где казахстанское содержание составило 44,3 миллиарда, или 74,5 проц. Группой АО «ФНБ «Самрук-Казына» сделаны закупки на общую сумму 1,7 триллиона тенге, из них казахстанских товаров, работ и услуг приобретено более чем на триллион, или 63 процента. По системообразующим отечественным предприятиям показатель близкий: 362 миллиарда тенге из 577 млрд. (62,7 проц.).

Некоторые национальные компании вообще сделали частью стратегии постоянное наращивание доли отечественной продукции в объеме потребляемых товаров и услуг. Так, НК «Казахстан темир жолы» и ее дочерние организации в 2010 году обеспечили уровень казахстанского содержания в закупках на уровне 70 проц. Учитывая технологичность железнодорожных перевозок, это очень много. Компания реализует отдельную специальную Программу по увеличению доли казахстанской составляющей и развития железнодорожного машиностроения, по которой объемы закупаемой в РК отечественной машиностроительной продукции должны вырасти в 30 раз: с 10 млрд. тенге в 2008 году до 300 млрд. – в 2015-м. Развернутые в стране сборочные предприятия должны будут полностью обеспечить железнодорожную отрасль подвижным составом казахстанского производства, с местной локализацией при производстве локомотивов и вагонов на уровне 50–90 проц. К 2015 году нацкомпания собирается довести долю казахстанского содержания в закупках КТЖ до 95 проц.

А вот второй вывод менее оптимистичен. Он состоит в том, что иностранные предприятия значительно реже выбирают казахстанское. В сфере недропользования, где основную долю контролируют иностранные сырьевые компании, казахстанское содержание не превысило 27 проц., или 697 млрд. тенге из 2,5 триллиона. Остальные 73 процента составляет импорт. Если добиться замещения этих поставок отечественными хотя бы наполовину, то для казахстанских потенциальных поставщиков это принесло бы не менее 10 млрд. долл. Но возможности лоббирования со стороны государства в данном плане достаточно ограниченны. Правительство связано, в том числе, условиями действующих долгосрочных контрактов и СРП.

Есть, конечно, объективно рыночное объяснение этой ситуации, и оно давно известно. Если обратиться к оценкам самих иностранных компаний-инвесторов, там говорят, что технологии, уровень интеллектуальной и профессиональной подготовки кадров в Казахстане, как правило, не отвечают их высоким требованиям. Для инвесторов это становится логичным поводом, чтобы выбирать продукцию зарубежного производства. К тому же многие агрегаты и приборы, используемые в нефтегазовой и горно-металлургической индустрии, в Казахстане не производятся. А то оборудование, которое выпускают отечественные предприятия, как правило, не пользуется большим спросом у иностранных компаний-инвесторов, его в основном закупают казахстанские сырьевые холдинги, например «КазМунайГаз».

Главная цель новой программы – создать условия для массового продвижения инновационных отечественных товаров, работ и услуг на рынке. При этом речь идет о том, чтобы в Казахстане производились работы и услуги конкурентного уровня. Целевые индикаторы выглядят весьма амбициозно. В 2014 году МИНТ намерено довести долю казахстанского содержания в общем объеме закупок недропользователей, за исключением работающих по СРП, до 16 проц. по отечественным товарам и до 85 проц. – по работам и услугам государственных учреждений и организаций. В закупках национальных холдингов и компаний, а также строительной индустрии казахстанское содержание по товарам должно достигнуть 60 проц., по работам и услугам – 90 проц. Для ряда несырьевых системообразующих предприятий частного сектора по товарам, работам и услугам местное содержание должно достигать 90 проц.

Как добиться столь серьезного, в среднем двукратного роста? Авторы документа ставят для этого соответствующие задачи: технологическая модернизация предприятий обрабатывающей промышленности, формирование в РК собственной инжиниринговой базы на уровне мировых стандартов, развитие современной инфраструктуры для повышения инновационной активности, внедрение новых систем управления качеством и предприятиями. Заметно, что все это тесно перекликается с программами модернизации, которые реализуются в стране при активной инвестиционной поддержке структур госфонда «Самрук-Казына».

Но особый интерес здесь вызывает другая группа задач – то, что, собственно, должно будет обеспечить государству необходимые рычаги для регулирования и управления процессом. Во-первых, в МИНТ говорят о формировании «идеологии местного содержания» и открытой информационной среды, позволяющей обеспечить максимальную прозрачность закупок. В условиях, когда все сделки по закупкам видны онлайн, это позволит правительству лучше контролировать процесс, а при необходимости и ставить соответствующие вопросы. Во-вторых, в министерстве считают необходимым выработать системный подход к развитию местного содержания на уровне отраслевых министерств. Это системное долгосрочное планирование, включающее разработку индикативных планов развития и, главное, обеспечение отечественных товаропроизводителей гарантированными долгосрочными заказами. В-третьих, политика по поддержке местных поставщиков должна включать в себя «формирование гибкой таможенно-налоговой, тарифной и нетарифной политики для создания инвестиционной привлекательности обрабатывающих отраслей», отмечается в документе. Комплексное решение всех этих вопросов регулирования и контроля обеспечит правительству необходимые ресурсы управления.

То есть в целом, как видим, поставленные руководством Казахстана цели модернизации в обрабатывающем и сервисном секторе объединены с идеей планомерного вытеснения импорта отечественной продукцией конкурентного уровня. По сути, это тот же путь, который в свое время проходили в развивающихся странах Южной Азии, позволивший Южной Корее, Гонконгу, Малайзии в короткие сроки создать современную конкурентоспособную промышленность.

Низкий старт?

Но если вернуться к тем отправным точкам, на которых экономика находится сегодня, то очевидно, что все не так просто. Есть ряд объективных факторов, мешающих быстро провести модернизацию. На них указывают сами авторы программы по развитию казахстанского содержания. Анализируя сильные и слабые стороны экономики Казахстана с точки зрения модернизации, они отмечают ряд проблем. Среди них низкий уровень конкурентоспособности отраслей промышленности, высокая степень изношенности оборудования и практическое отсутствие высококвалифицированных кадров «новой формации» (старые специалисты, выросшие на советском опыте, часто уже не выдерживают требования времени). При этом новые производства сталкиваются с целым комплексом угроз на конкурентном рынке региона. Это мощное развитие современного промышленного производства на рынках соседей – стран Южной Азии, Китая, Индии, а также Российской Федерации и Европы, возможное снижение уровня выпуска отдельных видов продукции отраслей под давлением конкурентов из Таможенного союза, наконец – все тот же низкий уровень кадров, который делает позиции отечественных предприятий более слабыми.

Объективно «низкий» старт программы расширения казахстанского содержания наглядно виден по тому, насколько велика доля импорта в базовых отраслях. Доля на внутреннем рынке местной продукции в машиностроении, химии, фармацевтике, легкой промышленности колеблется от 9,5 до 32,2 проц. Судя по всему, как на потребительском, так и на промышленном рынке переломить ситуацию в пользу местных товаров будет крайне непросто. Основные пути в МИНТ видят в стимулировании промышленности, в том числе через прямые иностранные инвестиции, массированный импорт технологий.

Ряд потенциальных проблем в развитии казахстанского содержания есть и в административном плане. Среди слабых сторон действующей регламентной базы авторы программы выделяют недостаточную прозрачность в закупках недропользователей, особенно иностранных, а также деятельность крупных недропользователей в соответствии с соглашением о разделе продукции. Мешает этому и зависимость государственной политики по казахстанскому содержанию от многих внешних факторов, связанных с деятельностью инвесторов. Также частой проблемой становится прямое несоблюдение компаниями-заказчиками требований законодательства по казахстанскому содержанию, чему способствует отсутствие (пока, по крайней мере) законодательных регламентов, регулирующих критерии отбора и деятельность системообразующих компаний в этой сфере.

Директор департамента местного содержания и анализа проектов Министерства индустрии и новых технологий РК Серик Камели считает, что действующие регламенты необходимо серьезно пересматривать и ужесточать. «Определенную сложность вызывает, во-первых, выявление достоверной доли казахстанского содержания в закупках организаций, – отмечает он. – Слабая дисциплина исполнения нормативно-правовых актов и прямое игнорирование обязательств по предоставлению отчетности сказываются в итоге на достоверности, искажают статистику. Для решения этой проблемы в ближайшее время будет проведена выборочная контрольная проверка достоверности информации по формам отчетности. Также планируется ужесточение административной ответственности за недостоверность данных. Во-вторых, проблемой является отсутствие информации о долгосрочных планах закупок товаров, работ и услуг недропользователями, особенно иностранными, в частности такими крупными компаниями, как, например, ТОО «Тенгизшевройл». На примере компаний Кашаганского консорциума NCOC планируются переговоры с операторами вышеназванных проектов, направленные на обеспечение казахстанских производителей и поставщиков полной информацией о будущих закупках и о планах развития местного содержания в рамках таких проектов».

Также г-н Камели считает формулу расчета казахстанского содержания в закупках недостаточно точной. «Она довольно громоздкая, многие жалуются на сложности применения данной формулы на практике. Думаю, действующая методика расчета казахстанского содержания все-таки будет пересмотрена. Над этим мы уже работаем».

Все это, впрочем, проблемы вполне решаемые, хотя на их преодоление нужно время. Но при всех неувязках административный блок вопросов все же выглядит проще, чем достижение реальной модернизации казахстанских производств в короткие сроки. Самым интересным в новой программе является как раз ответ на вопрос, каким образом, при всех описанных проблемах (кадры, издержки управления, технологическое отставание) правительство намерено решить эту задачу.

Создать все условия

В МИНТ тщательно проанализировали мировой опыт государственного патернализма в рамках подобных программ быстрой модернизации и пришли к выводу, что создание конкурентных производств в развивающихся странах всегда опиралось на два источника. С одной стороны, это обширная поддержка предприятий-участников через всевозможные системы стимулов, от финансово-экономических преференций до научной помощи (когда государство само оплачивает импорт технологий). С другой – предельно жесткий контроль и строгий спрос с участников программы за результативность. Исходя из этого авторы документа определили основные пути повышения казахстанского содержания на основе мирового опыта. Среди них отметим основные.

В 2011– 2013 годах планируется создание в Казахстане проектно-консалтинговых компаний с прямым участием ведущих мировых фирм в области машиностроения, металлургии, нефтегазовой и химической отраслей. Эти компании займутся разработкой проектов и их научно-интеллектуальным обеспечением. На них же, очевидно, возлагаются и задачи хед-хантинга (поиска ценных кадров), тех, кто будет апробировать и запускать новые технологии.

С казахстанской стороны, в свою очередь, создан национальный орган-оператор – Агентство по развитию местного содержания. Он будет заниматься администрированием, отбором и анализом проектов (чтобы государственные ресурсы не тратились на заведомо нереальные или неактуальные начинания), определять политику в сфере развития местного содержания. Также агентство займется формированием идеологии развития местного содержания, организацией сервисной поддержки местных производителей.

Немаловажно, что государство возьмет на себя возмещение части затрат производителей по продвижению услуг и обработанных отечественных товаров на внутреннем рынке, создание механизма лизинговых преференций (через институт развития АО «БРК-Лизинг») и субсидирование процентной ставки для предприятий, ведущих технологическую модернизацию. Вообще таким предприятиям – участникам программ «Дорожная карта бизнеса – 2020» и «Инвестиции-2020» будет предложен обширный комплекс преимуществ, льгот и мер поддержки. В то же время и требования к ним будут предъявлены высокие: производители должны обеспечить качество и уровень производительности труда на уровне мировых стандартов. Спрос будет жестким, в том числе и по местному содержанию в инвестпроектах, реализуемых в рамках господдержки.

Ряд принципиальных мер предусматривается в сфере государственного контроля по уже действующим программам казахстанского содержания. Ведущих местных производителей правительство намерено обеспечить гарантированными долгосрочными заказами. Госзаказ также будет гарантирован потенциальным инвесторам, приносящим в РК технологии, со стороны госорганов и национальных компаний. По этому поводу предложен ряд поправок в законодательство о госзакупках. Наконец, снимается табу с отношений в рамках соглашений о разделе продукции (СРП): МИНТ предлагает начать поэтапное проведение переговоров с инвесторами – пользователями режима СРП, с целью сделать более прозрачным их учет в плане казахстанского содержания и установить строгую ответственность за нарушения.

Государство идет также и на всевозможное косвенное стимулирование. Оно будет нести затраты и привлекать инвесторов в те секторы, которые обеспечивают стимулирование инновационного развития. Это в первую очередь инфраструктура – современные дороги, производственные площадки, ИТ, то есть все, что способствует росту инновационной активности. МИНТ ставит вопрос о перераспределении части доходов бюджета, получаемых традиционными секторами экономики, в решение задач научной модернизации. Этим займутся специальные институты развития – «ННХТ «Парасат» и АО «Фонд науки», как и коммерческой адаптацией отечественных научных разработок.

Заметим, что из мирового опыта быстрой модернизации в Астане намерены заимствовать и такое любопытное начинание, как «выращивание» отдельной компании – инновационного лидера в отраслях будущего. Определить такую компанию нужно будет уже до 2012 года. В развитии секторов экономики будущего (нанотехнологии, робототехника, биотехнологии, космос) МИНТ также не открывает ничего нового – здесь хотят заимствовать российский опыт создания инновационных гигантов, таких как ГК «Роснанотех», а также специальных центров по развитию прикладной науки.

Все эти меры в комплексе выглядят вполне реалистичным начинанием. Остается надеяться лишь, что в структурах правительства, которые будут операторами этой программы и ее финансовыми участниками, хватит последовательности и твердости в достижении намеченных целей. Слишком часто в последние годы разговоры об инновациях завершались не вполне актуальными и не совсем технологичными проектами. Правда, так было в период, когда государство почти не вмешивалось в экономический процесс. Теперь ситуация иная. Многим представителям бизнеса не нравится давление и постоянный контроль в таких сугубо коммерческих вопросах, как закупки товаров и услуг. На самом деле это вмешательство, конечно, выглядит не вполне рыночно. Но на каком-то этапе развития экономики оно оправданно, о чем говорит и мировой опыт, и наш собственный недавний опыт преодоления кризисных явлений и гашения «мыльных пузырей». Правила игры меняются, и с этим приходится считаться.