Есть вопросы?

Уже в первые часы официальной презентации бюджетных законопроектов в мажилисе парламентарии дали понять, что их обсуждение не будет легким. И это, в общем, естественно, так как есть ряд потенциально дискуссионных и даже конфликтных вопросов, затрагивающих прямые интересы различных субъектов экономического процесса. Это, в частности, повышение с 2011 года экспортных таможенных пошлин, которое уже вызвало претензии со стороны ряда сырьевых компаний. Это остающиеся весьма спорными оценки ожидаемых налоговых поступлений в рамках Таможенного союза. Также среди дискуссионных тем – ввод прогрессивной шкалы индивидуального подоходного налога (ИПН), проблемы завершения долевого строительства, другие социально значимые темы.

Однако при всей остроте ожидаемых дискуссий нужно понимать, что первый послекризисный бюджет имеет непростую миссию. Он призван поэтапно скорректировать те диспропорции, которые возникли в сфере государственных расходов как неизбежное следствие кризиса. В то же время бюджет должен быть сверстан так, чтобы гарантировать дальнейшее финансирование и расширение программ модернизации, а также преемственность социальной политики. В общем, перед правительством сегодня стоят непростые задачи планирования, особенно если учесть все еще нестабильную ситуацию на мировых рынках и наличие объективных угроз, связанных, например, со стабильностью основных резервных валют или рынком сырья.

Проект бюджета на предстоящие три года был разработан на основе недавно скорректированного «Прогноза макроэкономических показателей РК на 2011–2015 годы». Следует заметить, что сам этот прогноз формировался на основе резко изменившихся реалий: достаточно напомнить, что в 2009 году рост экономики Казахстана составил всего 1,2 проц., а ко второму полугодию 2010-го достиг порядка 10,1 проц. Видеть столь быстрые изменения в лучшую сторону, конечно, отрадно, но минус в том, что подобный темп не позволяет рассчитывать на точность даже среднесрочных прогнозов. А при разработке трехлетнего бюджета стояли как раз среднесрочные базовые задачи, среди которых – поэтапное снижение дефицита и поиск дополнительных источников налоговых поступлений для финансирования модернизации.

Ясно, что такие задачи не предполагают популярных и либеральных решений, и определенное недовольство в обществе неизбежно. Однако главные вопросы здесь в другом. Насколько выбранная модель бюджетной политики соответствует реалиям экономики современного Казахстана? Достаточны ли наши ресурсы для решения стоящих перед государством задач финансирования модернизации, особенно если учесть, что наша налоговая система пока остается одной из самых мягких и либеральных не только в регионе, но и на всем континенте? Судя по предложенным в рамках бюджета решениям, в правительстве стержневым источником поступлений по-прежнему видят сырьевой сектор. А о серьезном повышении налогового давления на доходы других отраслей и физических лиц в Казахстане речь не идет, хотя по этому пути идут практически все наши партнеры по СНГ, не говоря о странах Европы.

Дефицит вреден

Напомним, что на текущий год уточненные параметры республиканского бюджета следующие: поступления – 3517,8 млрд. тенге; расходы – 4 321,4 млрд., дефицит – 803,6 млрд. тенге. Рост общих поступлений по сравнению с действующим бюджетом достигнет 139,4 миллиарда тенге. Поступления на 2011 год определены в объеме 4049,5 млрд. тенге, или с ростом по сравнению с уточненным планом 2010 года на 671,1 млрд. В 2012 году поступления составят 4373,8 млрд. тенге, на 2013 год – 4779,4 млрд. Расходы республиканского бюджета на 2011 год планируются в объеме 4651,9 млрд. тенге, с ростом к уровню 2010-го на 11,2 проц. В 2012-м расходы должны будут составить 4955,6 млрд. тенге, в 2013-м – 5161,7 млрд.

Самым показательным пунктом в законопроекте является поэтапное сокращение бюджетного дефицита. Очевидно, что в новых условиях рост доходов не должен существенно отставать от роста расходов государства, как это было в период антикризисных мер. В 2011 году дефицит определен на уровне 2,8 проц. ВВП, что составляет в абсолютном выражении 602,5 млрд. тенге. В 2012-м дефицит должен будет опуститься к 2,5 проц. ВВП, или 581,9 млрд. тенге, а в 2013-м – до 1,5 проц. к ВВП, или 382,3 млрд. Можно вспомнить, что все последние годы, еще с докризисного периода, наблюдалось постоянное наращивание дефицита бюджета. В текущем году он составил 803,6 млрд. тенге, или 4,6 проц. к ВВП. «Чрезмерное наращивание дефицита бюджета, увеличение заимствования для стимулирования экономики или решения социальных проблем ведет к нарушению принципов сбалансированности бюджета, – комментирует секретарь пресс-службы аппарата мажилиса Парламента РК Сауле Бапакова. – В условиях нестабильности мировой экономики недопустимо закладывать заведомо высокие риски по обеспечению основных обязательств государства. Если в 2009 году на обслуживание долга нам потребовалось 69 млрд. тенге, то в 2014-м данная статья расходов составит уже 238 млрд. тенге, то есть рост будет в 3,4 раза». Исходя из этого, отмечает она, предусмотренное проектом республиканского бюджета значительное снижение дефицита до 2,8 проц. к ВВП на 2011 год и дальнейшее плавное его уменьшение будет «наиболее оптимальным вариантом» в нынешней экономической ситуации.

Столь высокие внешние государственные заимствования, которые правительство в 2008 – 2009 годах привлекло фактически впервые за всю историю, также заставляют по-новому посмотреть на вопрос о бюджетном дефиците. Дело даже не в том, что уровень дефицита и государственный внешний долг являются базовыми параметрами, по которым в мире судят о платежеспособности и экономической состоятельности государства. Казахстан как крупный экспортер сырья вряд ли рискует своей репутацией в данном плане. Дело скорее в том, что привлеченные правительством внешние займы, точнее, необходимость их обслуживать и погашать, требуют принципиально иного подхода к планированию госрасходов. Во время докризисного роста экономики, когда экспортные цены постоянно росли и поступления существенно опережали прогноз, периодически повторялась ситуация, при которой бюджет планируется с дефицитом, а исполняется с профицитом. Были периоды, когда такая история наблюдалась из года в год. И это, как отмечают некоторые наблюдатели, вошло в привычку и сформировало среди некоторых парламентариев своего рода инерцию, стремление регулярно выступать за всемерное наращивание госрасходов. Тем более что такая позиция всегда встречает поддержку в обществе, она популярна в кругах избирателей. Но в нынешних условиях это довольно вредная привычка. Можно ли сегодня уверенно полагать, что поступления настолько существенно перекроют прогноз?

Общая линия на наращивание расходов, как видно из проекта, сохраняется. Но это коснется не всех направлений, по которым в последние годы повышались бюджетные ассигнования. По ряду позиций, наоборот, намечаются значительные сокращения расходов, в частности по содержанию госаппарата, расходам на спортивные мероприятия, некоторым проектам в сфере строительства.

Расходы: без распыления

Расходы бюджета на 2011–2013 годы, как отмечается в документе, будут направлены строго на реализацию мероприятий, вытекающих из Посланий главы государства народу Казахстана. Здесь два блока – экономический и социальный. В экономике налицо приоритет модернизации над задачами поддержания каких-то проблемных секторов, которые были актуальны в кризисный период. В рамках госпрограммы по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010–2014 годы правительство направит 2 трлн. 328,4 млрд. тенге. Эти ассигнования пойдут на развитие приоритетных секторов экономики – тех «точек роста», которые обеспечивают диверсификацию, уход от сырьевой зависимости и рост конкурентоспособности. В 2011 году правительство направит на эти цели 805,2 млрд. тенге, в 2012-м – 802,4 млрд., в 2013-м – 720,8 млрд. Остаются актуальными задачи инфраструктурной модернизации. В частности, проект закладывает в программы модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства 48,1 млрд. тенге.

Социальный блок расходов по своей направленности тоже будет решать базовые экономические задачи, стоящие в рамках модернизации: обеспечение занятости, повышение платежеспособного спроса, стимулирование деловой активности. Ежегодные ассигнования на эту часть бюджетных расходов существенно (в среднем втрое) превысят объемы средств, направляемых на модернизацию предприятий. Поэтому уязвимым слоям населения можно не беспокоиться. Авторы проекта подчеркивают, что главным приоритетом остается выполнение всех ранее принятых государством социальных обязательств. Общие соцрасходы в 2011 году превысят 2 трлн. 406 млрд. тенге, с ростом относительно 2010 года на 501 млрд. тенге. Усилится степень защищенности малообеспеченных групп населения и молодежи: если в 2010 году доля социально значимых расходов в общем объеме государственного бюджета составляет почти 40 проц., то в 2011-м этот показатель составит уже 45 проц.

В рамках бюджетной сферы – образования, здравоохранения, реформы правоохранительных органов и системы государственных услуг – также ставятся цели модернизации, в основном долгосрочные. В частности, это формирование интеллектуальной нации, что потребует серьезного изменения подходов к системе образования, к ее качеству и статусу. Бюджет предусматривает финансирование новой госпрограммы развития образования до 2020 года, направленной на радикальную модернизацию всей системы обучения в средних школах, колледжах и вузах. Здесь можно упомянуть такие проекты, как внедрение системы электронного обучения e-learning, доступ всех организаций образования к широкополосному Интернету, строительство новых школ для ликвидации обучения в три смены и взамен аварийных школ, создание в разных регионах страны 20 интеллектуальных школ. Кроме развития систем обучения государство намерено активно стимулировать науку: на проведение фундаментальных и прикладных научных исследований правительство намерено направить за три года 73,4 млрд. тенге.

Финансирование единой национальной системы здравоохранения потребует 832,8 млрд. тенге. Но это не все. Перед медиками также стоит цель перехода отрасли к самым современным стандартам. Поэтому 209,4 млрд. тенге бюджет потратит в рамках отдельной государственной программы развития здравоохранения РК «Саламатты ЋазаЌстан» на 2011–2015 годы. Она содержит подходы к дальнейшему реформированию медицинской отрасли на основе опыта развитых стран: это, в частности, расширение гарантированного объема бесплатной медицинской помощи с включением новейших технологичных видов лечения и диагностики, введение поэтапной вакцинации детского населения и многое другое.

В целом базовых направлений социальных бюджетных расходов можно назвать много. И главное, что здесь обращает на себя внимание, это направленность государственных программ не просто на нужды социальной сферы, но и на развитие в бюджетных учреждениях современной высокопрофессиональной системы обслуживания населения. Обучение молодежи, медицинские услуги, охрана правопорядка, развитие дорожной сети и водоснабжения – на каждом из этих направлений существует четкий список целей. Очевидно, что правительство не намерено экономить на социальной комфортности жизни населения, хотя, с другой стороны, авторы проекта бюджета решительно отказываются от явно второстепенных или слишком претенциозных проектов.

В то же время, существует категория проектов и некоторых обязательств государства, по которым следует наращивать расходы, однако средств на это теоретически может не хватить. Но в Минфине не намерены привлекать сюда дополнительные средства в виде займов или просить повышения ежегодного 1,2-триллионного трансферта в бюджет из Национального фонда. Глава ведомства Болат Жамишев предлагает искать дополнительные источники, которые «открываются» в процессе исполнения бюджета. Их достаточно много. Например, ожидается увеличение поступлений республиканского бюджета минимум на 4 млрд. тенге за счет уточнения прогноза по погашению бюджетных кредитов. На основе данных, предоставленных администраторами бюджетных программ, в Минфине провели тщательный анализ ожидаемого недоосвоения бюджетных средств, сообщил министр финансов. В общей сложности, из-за недоосвоения ожидается сокращение расходов республиканского бюджета на общую сумму 130,1 млрд. тенге. Есть и некоторые другие источники, где, согласно прогнозу, могут остаться недоосвоенные средства. Общий объем «дополнительных поступлений и высвобождаемых средств», как сказано в подготовленном проекте бюджета, Минфин ожидает в сумме 269,5 млрд. тенге. Достаточно много. Это, собственно, и есть тот объем, который предполагается направить на увеличение расходов по ряду приоритетных направлений социальной политики. Среди них, как отмечается в документе, – «завершение строительства и мероприятия по организации и проведению 7-х зимних Азиатских игр 2011 года; продолжение строительства метрополитена в г. Алматы; реализация инвестиционных проектов в г. Астана; поддержка отечественных товаропроизводителей; решение проблем дольщиков; завершение строительства объектов образования; обеспечение населения питьевой водой». Заметим, речь идет о проектах, средства на которые, скорее всего, будут найдены. Но то, что часть из них все же была исключена из списка первоочередных, достаточно наглядно свидетельствует о напряженности в ходе верстки бюджета-2011. Ключевые вопросы по новому бюджету касаются как раз формирования его доходной части. Именно здесь должны произойти зримые изменения, о которых в Казахстане уже много говорят.

Доходы: извлечь больше

Предлагаемая на 2011 год линия в сфере формирования доходов бюджета содержит несколько непопулярных новшеств, общая суть которых – в повышении налоговой нагрузки на бизнес и граждан. Соответствующие изменения, как отмечалось в ходе представления проекта бюджета, уже вносятся в Налоговый кодекс, и у некоторых они вызывают определенное недовольство. Правда, спорный вопрос, насколько эти нововведения могут отразиться на состоянии подавляющего большинства субъектов казахстанской экономики.

Основным фактором ожидаемого в 2011 году роста бюджетных поступлений в Минфине называют повышение экспортной таможенной пошлины на сырую нефть (ЭТП) с 20 до 40 долларов за тонну. Такая цена, по подсчетам Минфина, обеспечит поступление почти 3 млрд. долл. доходов. Точнее, по оценке министра Болата Жамишева, в 2011 году поступления в республиканский бюджет от ЭТП составят более 421 млрд. тенге. Для сравнения, в 2010 году ввод экспортной пошлины даст бюджету менее 100 млрд. тенге. Таким образом, ожидания прироста поступлений в первую очередь связаны с ЭТП, а также с ростом физических объемов экспорта и запланированным увеличением ежегодного трансферта из Нацфонда. Вторым значимым фактором прироста поступлений может стать Таможенный союз. С сентября вступил в действие механизм зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин в Таможенном союзе, по которому Казахстан получает 7,33 проц. от общих поступлений по ввозным пошлинам ТС. Наряду с ЭТП это также стало базой повышения прогноза доходов в 2011 году на 799,4 млрд. тенге по сравнению с планом текущего года.

Если разобраться, других серьезных факторов роста налоговых поступлений нет, если не считать физического увеличения объемов экспорта. Введение с 2011 года прогрессивной шкалы налогообложения физических лиц по индивидуальному подоходному налогу (ИПН), судя по всему, не сделает здесь серьезной погоды. Общий прогноз по доходам, отмечают в Минфине, формировался с учетом сохранения ставки корпоративного подоходного налога на уровне 20 проц. и введения новой шкалы ИПН. Однако ввод прогрессивной шкалы подоходного налога для граждан с месячным доходом более 250 тыс. тенге даст государству совсем небольшой фискальный эффект: поступления вырастут всего на 12,5 миллиарда тенге. В этой ситуации у многих возник вопрос, зачем правительству вообще потребовалось вводить «прогрессивку». Такое сомнение на днях высказал, в частности, председатель Нацбанка РК Григорий Марченко. По поводу ввода «прогрессивки» он заметил на пресс-конференции, что повышение ставок ИПН – дискуссионный вопрос, требующий тщательного обсуждения. Проблема, по его мнению, здесь заключается не столько в размерах ставок, сколько в уровне доходов, к которому можно применять прогрессивную ставку. Напомним: прогрессивная шкала предполагает плавающие ставки взимания ИПН, которая будет составлять 10, 15 и 20 проц. от размера зарплаты. 98 процентов работающего населения, у которых зарплата меньше 300 тысяч тенге, будут по-прежнему платить 10-процентный ИПН. Начиная с 300 тысяч тенге ИПН будет составлять 15 проц. а при зарплате свыше 500 тысяч тенге – 20 проц. В последнем случае ИПН, которым планируется облагать зарплату выше 500 тысяч тенге, будет взиматься не со всей суммы, а с разницы: от заработной платы отнимается 500 тысяч тенге, и с оставшейся суммы начисляется 20 проц. Глава Нацбанка считает, что уровень в 300 тысяч тенге «не является характеристикой богатого человека в Казахстане», поэтому основные обсуждения в парламенте будут как раз об этом – с какого уровня дохода какую ставку применять.

Дискуссии по этому вопросу, очевидно, действительно будут. Но суть, наверное, даже не в суммах, а в самой постановке задачи. Можно согласиться с мнением, что сейчас основной смысл ввода прогрессивной шкалы – не в том, чтобы найти дополнительные средства, а в том, чтобы на определенном этапе роста доходов населения вернуться к адресной налоговой политике. Для государства это логично с точки зрения экономической справедливости. Прогрессивную шкалу необходимо вводить, поскольку это часть долгосрочной стратегии по усилению налоговой нагрузки на наиболее обеспеченную прослойку субъектов экономики. С одной стороны, мы видим, что повышается извлечение налогов с доходов сырьевых компаний-экспортеров, с другой – будет логично, чтобы определенное бремя здесь несли и наиболее обеспеченные граждане.

При всей непопулярности предлагаемых налоговых новшеств, однако, можно заметить главное: в целом либеральная налоговая среда в Казахстане сохраняется, и в этом наше большое преимущество с точки зрения ресурсов экономического роста. Несмотря на необходимость наращивания поступлений в бюджет и увеличения госрасходов по ряду стратегических направлений, в Астане удерживаются от соблазна «закрутить гайки» налогового администрирования в реальном секторе. Этого шага в свете трудных посткризисных реалий не смогли избежать ни в России, ни в Европе. Тогда как в Казахстане по ряду причин власти могут себе позволить сохранять комфортную экономическую среду для бизнеса. А комфортность ведения бизнеса, возможность нормально зарабатывать является очень хорошей почвой для той глубокой модернизации, которую Астана намерена реализовать с помощью государственных инвестиций и гибкой системы стимулов.