История вопроса

Собственно ОБСЕ была создана с целью появления дополнительной нейтральной площадки, где враждующие друг с другом стороны – блок НАТО и страны Варшавского Договора – могли достигать компромисса по вопросам европейской безопасности. Не случайно решение о создании Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (так на первых порах называлась ОБСЕ) было принято в столице нейтральной Финляндии Хельсинки.

Основой для компромисса стало признание принципа нерушимости послевоенных границ в Европе. Это был именно компромисс. Великие державы были заинтересованы в снижении напряженности в Европе, некотором ослаблении гонки вооружений. Кроме того, сателлиты СССР по Варшавскому Договору, в частности Польша, стремились документально закрепить за собой территории, полученные после Второй мировой войны. В то же время Чехословакия хотела нейтрализовать возможные претензии со стороны Федеративной Республики Германии по вопросу об имуществе так называемых судетских немцев, которые были высланы из этой страны в 1948 году.

Первый период в деятельности ОБСЕ продолжался примерно до 1990 года, когда принятие Парижской хартии фактически ознаменовало завершение холодной войны. Очевидно, что в результате произошедших масштабных событий – краха системы социализма и распада СССР – страны Запада оказались победителями в старом конфликте. Естественно, что продвижение собственных идеологических ценностей и принципов реформирования экономики стало одним из главных приоритетов западного мира.

Бывшие социалистические страны нуждались в западной помощи, особенно в процессе реформирования собственных экономик и их интеграции в мировую экономическую систему. Поэтому ОБСЕ постепенно трансформировалась из организации, ориентированной на поиск компромисса между великими державами, главным образом по вопросам безопасности, в организацию по продвижению западных ценностей на постсоветском пространстве. Соответственно на первый план вышла так называемая «третья корзина» ОБСЕ, известная как «человеческое измерение». Две другие корзины – вопросы безопасности, а также экономики и экологии естественным образом отошли на второй план.

Однако свою положительную роль при распаде стран социалистического блока ОБСЕ все-таки сыграла. Пригодился принцип, который был в свое время положен в основу при создании ОБСЕ, – нерушимости послевоенных границ в Европе. Более того, к ОБСЕ примкнули новые независимые государства Центральной Азии, включая Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан. Тем самым в начале 1990-х годов принцип нерушимости границ в Европе был автоматически распространен на территории, расположенные далеко в сердце Азии.

Несомненно, что вступление в ОБСЕ новых независимых государств, образовавшихся на месте бывшего СССР, стало дополнительным фактором легитимизации их границ. Это была своего рода точка опоры в условиях нестабильности, начавшейся после распада структур управления тоталитарным государством Советским Союзом.

Со стороны стран Запада это был очень тонкий и хорошо просчитанный ход. Формальная государственность бывших союзных республик в составах СССР и Югославии позволила соблюсти если не букву, то дух главного принципа ОБСЕ – нерушимости границ в Европе. Хотя некий парадокс в этом вопросе, несомненно, присутствовал. Но авторитет ОБСЕ не дал возможности попытаться разыграть карту пересмотра границ. В тех же случаях, когда войны между сербами, хорватами и боснийскими мусульманами в Югославии или между армянами и азербайджанцами в Карабахе, грузинами и абхазами в Грузии, привели к фактическому изменению границ, ОБСЕ задействовала свой главный принцип и тем самым способствовала консервации конфликта.

Таким образом, если первый период в истории ОБСЕ был связан с подведением итогов Второй мировой войны, то ее второй период имел прямое отношение к завершению холодной войны. Последний проведенный Саммит ОБСЕ в Стамбуле в 1999 году был посвящен именно этой теме.

Стамбульский саммит

Саммит в Стамбуле ознаменовал переход ОБСЕ к новому периоду в своей истории. Заметим, что до распада СССР и завершения холодной войны встречи глав – государств стран ОБСЕ проводились на регулярной основе. Однако после завершения их частота резко снижается. Это во многом было связано с постепенным завершением прежней повестки дня и нарастающими противоречиями между странами Запада и Россией.

К 1999 году отношения между западными странами и Москвой резко ухудшились. Один конфликт интересов был связан с политикой в отношении Чечни, другой – в связи с войной стран НАТО против Югославии. Во время этой войны Россия впервые резко выступила против западной политики и одним из направлений критики был вопрос о нарушении главного принципа ОБСЕ – нерушимости границ в Европе. В результате бомбардировок Белград вывел свои войска из бывшего автономного края Косово. В результате Косово стало самостоятельным протекторатом под контролем НАТО, а впоследствии получило независимость.

Политика НАТО, а значит, и европейских стран, в отношении Югославии исходила из новых принципов, первичности прав человека. Фактически данный принцип был противопоставлен принципу нерушимости границ в Европе. НАТО применило военную силу против Югославии, для того чтобы решить проблемы «гуманитарной катастрофы» косовских албанцев. И тут же альянс попал в правовую ловушку. Совершенно ясно, что Косово фактически стало независимой территорией под натовским протекторатом, что автоматически нарушает принцип нерушимости границ в Европе.

В то же время этот принцип является основой существующей системы безопасности не только в Европе, но теперь и в Центральной Азии. НАТО пытается убедить мировое сообщество, что мир после завершения холодной войны серьезно изменился и старые правила уже не являются универсальным методом поддержания безопасности на континенте. Но раз старые правила не действуют, то тогда ставится вопрос о разработке новых правил существования системы безопасности. В чем их суть? Если суть в правах человека, то основной вопрос в том, кто будет нести ответственность за определение критериев нарушения этих прав и обеспечивать их выполнение.

Для ОБСЕ это был очень сложный вопрос. Речь шла о ее базовых принципах и самой основе ее существования. Потому что перенос акцента в деятельности организации на «третью корзину» в контексте событий в Косово выглядел так, что НАТО в частности и западные страны в целом просто следуют логике победителя в «холодной войне». Если западные стандарты и ценности являются приоритетными, то, естественно, получается, что именно страны Запада должны следить за их соблюдением и корректировать поведение в случае отклонений от идеологической линии. Поэтому война в Косово выглядела как попытка НАТО демонтировать последнюю империю в Европе, сделать из Сербии обычное государство, без прежних имперских амбиций.

Однако в России сочли, что это угрожает ее интересам, что западные страны стремятся ослабить ее, окружить лояльными им государствами, создать нечто вроде «санитарного кордона». Такой кордон был создан в свое время французами и англичанами в Восточной Европе из Польши, Чехословакии, Румынии с целью не дать возродиться Германской и Российской империям.

В результате к моменту начала саммита в Стамбуле отношения между Россией и странами Запада были весьма непростыми. Однако открытого конфликта на саммите не произошло. Президент США Билл Клинтон выступил с примирительной речью по отношению к России. Президент России Борис Ельцин выступил с речью о правах и обязанностях западных стран. Затем он покинул саммит, в его отсутствие работа прошла в спокойном режиме. Не было принято резкой резолюции по отношению ситуации в Чечне, в ответ российская делегация подтвердила обязательства по выводу своих войск из Грузии.

Саммит закончился ничем. Вернее сказать, он закончился вничью. Никто ничего не выиграл и ничего не проиграл. Единственным серьезным результатом можно признать решение о строительстве трубопровода Баку – Джейхан. Этот трубопровод должен был способствовать созданию транспортных коридоров в регион Каспийского моря, которые не проходили бы через территории России и Ирана.

Данный саммит стал рубежом, после которого начался новый этап во взаимоотношениях стран Запада и России. Казалось, что после Стамбула повестка дня для ОБСЕ была исчерпана окончательно. Тем более что после прихода к власти в России в июне 2000 года президента Владимира Путина Россия стала стремиться восстановить былую государственную мощь.

Соответственно, Россия в своем новом формате перестала нуждаться в западной помощи и стала выстраивать собственную политику, в том числе и в отношении стран ближнего зарубежья. В результате произошедших изменений ОБСЕ превратилось в довольно формальную организацию, основная деятельность которой сосредоточилась на наблюдении за выборами на пространствах бывшего СССР.

Совещание по мерам доверия и взаимодействия в Азии

Тем временем в Азии Казахстан стал инициатором создания новой организации, которая должна была ориентироваться в качестве примера на ОБСЕ. В октябре 1992 года на 47-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Президент Казахстана Н. А. Назарбаев выступил с инициативой создания в Азии и Центрально-Азиатском регионе, в частности, эффективной и универсальной структуры по обеспечению безопасности, аналогичной ОБСЕ.

Спустя семь лет состоялась первая встреча министров иностранных дел государств–членов Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), на которой была подписана Декларация принципов. То, что крупные и влиятельные государства Евразии – Россия, Китай и Индия – поддержали казахстанскую инициативу, сыграло ключевую роль в превращении Астаны в одного из заметных участников геополитического процесса в регионе. К примеру, уже первый саммит СВМДА в июне 2002 года стал площадкой, где на высоком уровне обсуждались важнейшие на тот момент проблемы – борьба с терроризмом и диалог цивилизаций. Весьма показательным стало и присутствие на встрече глав Индии и Пакистана, чьи государства тогда оказались на грани очередной войны.

На фоне углубления цивилизационного разлома в связи с глобальной антитеррористической кампанией, которую в ряде мусульманских стран восприняли как войну Запада против мира ислама, Казахстан по сути стал местом, где государства Запада и Востока могли спокойно обсуждать насущные проблемы в рамках СВМДА.

Со временем форум СВМДА превратился в реальный фактор международных отношений. Его уникальность заключается в том, что между некоторыми странами – участницами Совещания не сложились контакты на двустороннем уровне, а кое-кто не имеет даже дипломатических отношений между собой. Однако все они используют площадку форума для обсуждения вопросов, представляющих взаимный интерес. Неудивительно, что в последние годы растет не только количество его участников. На III саммите глав государств и правительств Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии, который состоялся в Стамбуле в июне этого года, впервые пост председателя организации перешел к другой стране – Турции.

Причем представители Анкары подчеркивают, что Казахстан грамотно использовал свое председательство в ОБСЕ для сближения двух этих форумов, чтобы в рамках СВМДА использовать положительный опыт Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, и наоборот. В качестве примера можно указать на то, что на сегодняшний день СВМДА приступило к имплементации мер доверия в таких сферах, как экономика, новые вызовы и угрозы человечеству, экология.

Этими проблемами ОБСЕ занимается в рамках гуманитарного измерения, то, что раньше называлось «третьей корзиной».

Вообще надо отметить, что цели и задачи СВМДА и ОБСЕ во многом совпадают. В частности, к общим точкам приложения можно отнести военно-политическую составляющую безопасности, борьбу с терроризмом, предотвращение конфликтов, деятельность в сфере экономики и экологии и сотрудничество в человеческом измерении.

Несомненно, что инициатива Казахстана по созданию на азиатском пространстве такой организации, как СВМДА, оказалась чрезвычайно востребованной в Азии. С учетом значительного количества проблем в области безопасности в данном регионе, наличия здесь множества скрытых геополитических течений и противоречий предложенная Казахстаном нейтральная площадка была чрезвычайно удобным местом для диалога и обмена мнениями на высоком государственном уровне.

Переломный момент

Третий период в истории ОБСЕ начался сразу после Стамбульского саммита. Это было очень противоречивое время.

Во-первых, Россия при президенте Владимире Путине резко изменила направления своей внутренней и внешней политики, что вызвало критику со стороны Запада. В частности, острая дискуссия развернулась вокруг войны в Чечне. В целом критика действий России по разным направлениям стала одним из главных приоритетов политики западных стран. Естественно, что это не могло не сказаться на деятельности ОБСЕ. Активность этой организации также стала частью общеевропейской политики, критически настроенной по отношению к странам к востоку от Бреста.

Во-вторых, с осени 2001 года европейские страны под флагом НАТО вошли в Афганистан. Это резко изменило для них ситуацию в отношении вопросов безопасности. Дело в том, что, войдя в Афганистан, Европа фактически сделала заявку на перенос системы защиты своих интересов на дальние рубежи. Для этого ей необходима сильная Центральная Азия, несмотря на все критическое отношение европейского общественного мнения к существующим здесь режимам. Более того, это помогает европейским правительствам обосновывать перед собственным демократически настроенным общественным мнением необходимость поддержки некоторых не слишком демократических стран региона. Можно вспомнить пример Германии и Узбекистана, когда Берлин сохранил отношения с Ташкентом после известных Андижанских событий, будучи заинтересованным в сохранении немецкой базы в узбекском Термезе.

Здесь необходимо отметить, что европейские страны по отношению к государствам к востоку от Бреста выстраивают политику, исходя из комбинации двух стратегически важных для Европы постулатов. С одной стороны, это вопросы безопасности и политики, основанной на реальных интересах европейских стран, а с другой – проблемы идеологии, в основе которых лежат требования соответствия базовым демократическим стандартам. Фактически это как две стороны одной медали, которые собственно и представляют европейскую политику на постсоветском пространстве.

Очевидно, что европейские политики искусно маневрируют между этими двумя главными своими постулатами в зависимости от конкретной ситуации и условий той или иной страны. При этом в отношении стран Центральной Азии, например Узбекистана и Туркменистана, у европейцев вопросы геополитики реально преобладают над всеми возможными проблемами в области демократии, стандартам которых указанные страны явно не соответствуют. А это вызывало критику со стороны той же России, которая обвиняла европейцев в проведении политики двойных стандартов.

Однако, что касается ОБСЕ, эта организация к середине 2000 годов двигалась по инерции, заданной в 1990-е годы. Ее деятельность была частью тактики действий со стороны Запада в рамках политики давления на постсоветские страны. Смысл такой тактики заключался в том, что в максимальной степени интегрировать постсоветские страны в различные организации, не только межгосударственные, но и профессиональные, чтобы затем требовать соблюдения тех или иных правил.

Это должно было не только помогать приближению постсоветских стран к западным стандартам, но и в отдельных случаях, при некоторых обстоятельствах способствовать ослаблению их централизованных режимов. Потому что вопросы геополитического соперничества на территории бывшего СССР сохраняли свою актуальность. Именно в этом контексте можно рассматривать и цепь «цветных» революций, которые произошли в Грузии, на Украине и в Киргизии в середине 2000-х годов.

Здесь важно отметить, для Европы в частности и западного мира в целом принципиально важно поддерживать самостоятельность новых независимых государств, образовавшихся на месте бывшего СССР, даже в том случае, когда это идет в ущерб доминирующей на Западе идеологии и классическим принципам демократии.

Во многом это связано с тем, что один из интересов евро-атлантической цивилизации заключается в том, чтобы не допустить возрождения имперских структур в непосредственной близости от своих границ. Отсюда, кстати, и такая противоречивая политика Европы по отношению к ситуации с признанием независимости мятежных автономий, бывшего сербского края Косово, а также бывших грузинских автономных республик Абхазии и Южной Осетии.

В первом случае европейские страны посчитали, что этнический конфликт в Косово и репрессии со стороны сербов дают основания предоставить косовским албанцам независимость. Во втором случае они выступили против практически идентичной ситуации в отношении Абхазии и Южной Осетии. Осенью 2008 года такое разночтение похожей ситуации вызвало острый конфликт между Европой и Россией, каждая из сторон отстаивала свою позицию и свое право признать независимость той или иной мятежной автономии.

Однако если посмотреть на ситуацию с точки зрения наличия имперских образований у европейских границ, то позиция Европы выглядит вполне мотивированной. В самом общем смысле она выступает за демонтаж сербской имперской государственности, с тем чтобы Сербия стала обычным европейским государством вроде Словении или Болгарии. Одновременно она против восстановления Российской империи, полагая, что отделение от Грузии Абхазии и Южной Осетии – это первые шаги по этому пути. Отсюда собственно и системный конфликт интересов между Европой и Россией.

Поэтому для Европы так важно поддерживать самостоятельность новых независимых государств, особенно тех из них, которые находятся в Центральной Азии. Сохранение ими способности проводить самостоятельную политику рассматривается европейскими политиками как препятствие на пути восстановления российской имперской государственности.

Здесь необходимо подчеркнуть, что у Европы существуют разные подходы к бывшим советским республикам. Так, в непосредственной близости от своих границ на западе бывшего СССР Запад в общем поддерживает Грузию и Украину с их жесткой антироссийской риторикой. Одновременно присутствие западных стран в этих государствах весьма заметно, поэтому и идеологические вопросы их соответствия западным стандартам имеют большее значение. В то время как на востоке, в Центральной Азии, европейская политика более прагматична и осторожна. Однако в любом случае все вместе новые независимые государства рассматриваются в Европе как противовес любым возможным идеям со стороны России попытаться восстановить империю.

Однако волна «цветных» революций постепенно захлебнулась. Кроме того, по прошествии времени их результаты выглядели не совсем впечатляюще. Так, на Украине переход к парламентско-президентской республике создал ситуацию политического хаоса, и, что, возможно, более важно, привел к ослаблению этой страны в ее отношениях с Россией. Слабая политическая элита искала поддержки в Москве, все это происходило на фоне активного проникновения российского капитала в экономику Украины.

В Киргизии свержение президента Аскара Акаева привело к появлению еще более жесткого политического режима, который также был свергнут уже в апреле 2010 года. В Грузии впечатляющие успехи по внедрению западных стандартов были дискредитированы жесткостью режима во внутренней политике и августовской войной 2008 года против Южной Осетии и России.

Но самые серьезные перемены произошли на афганском направлении. С 2001 года ситуация в Афганистане не представляла большой проблемы для сил международной коалиции. Они уверенно контролировали большую часть страны, потери были незначительны, единственной проблемой был рост производства наркотиков.

Между тем в 2008 году новый президент США Барак Обама объявил о начале нового этапа афганской кампании. Из Ирака в Афганистан стали перебрасывать американские войска. Одновременно резко обострилась ситуация в самом Афганистане, участились нападения на войска международной коалиции. Для европейских стран все большей проблемой стало объяснять общественному мнению своих стран необходимость нахождения войск в Афганистане.

В том же 2008 году, в августе, происходит нападение грузинских войск на Южную Осетию. Данная война стала своего рода верхней точкой радикальной линии противостояния Запада и России. Сразу после войны Москва признала независимость Абхазии и Южной Осетии. Этот момент можно считать завершением третьего этапа в жизни ОБСЕ.

Естественно, что конфликт интересов между Западом и Россией напрямую затронул также и ОБСЕ. В 2006 году российский министр иностранных дел Кирилл Лавров говорил в возможности выхода Москвы из ОБСЕ. В 2007 году на парламентские выборы в Россию не приехали наблюдатели от ОБСЕ, что вызвало крайне негативную реакцию Москвы.

Собственно ОБСЕ переживало острейший системный кризис. В своем прежнем статусе – наблюдателя за демократическими процессами в постсоветских странах – она не имела перспектив в ситуации, когда от нее готова была отказаться Россия. Другой повестки дня у ОБСЕ просто не было. Тем более что после признания независимости, с одной стороны, Косово, а с другой – Абхазии и Южной Осетии, тема нерушимости границ как базовый принцип ОБСЕ в Европе потеряла свою актуальность.

Но к 2009 году стало очевидно, что дальнейшая конфронтация не отвечает интересам ни Запада, ни России. Тем более в ситуации, когда афганская проблематика становится все более серьезным фактором безопасности и теоретически может служить основой для компромисса. Идея найти такой компромисс витала в воздухе, и в этой ситуации появляется кандидатура Казахстана на пост председателя ОБСЕ.

Выбор Казахстана

Наша страна рассматривалась в качестве кандидата на пост председателя ОБСЕ еще в 2009 году. Однако в итоге мы получили 2010 год. Перенос времени председательства Казахстана был связан не только с нашим некоторым несоответствием стандартам этой организации. Гораздо важнее было то, что в 2008 году, когда принималось решение о председательстве, противоречия были еще слишком велики. Но в 2009-м ситуация стала гораздо яснее и курс на достижение компромисса стал весьма актуальным.

Главным преимуществом Казахстана считался его статус политически нейтральной страны, способной проводить многовекторную политику, а значит, избегать слишком тесной связи с одной из конфликтующих сторон. Кроме того, у Казахстана был опыт создания СВМДА. Можно еще вспомнить последовательность Астаны, которая среди немногих других стран не признала независимости ни Косово, ни Абхазии и Южной Осетии. То есть мы фактически оказались среди тех, кто поддерживал традиционно базовый принцип ОБСЕ – нерушимости границ в Европе. Ну и наконец, мы были расположены в самом эпицентре геополитического противостояния в центре Евразии, и при этом могли сформулировать самостоятельную повестку дня.

Многовекторная политика – чрезвычайно важный фактор нашего конечного успеха. Так, на контрасте с Грузией и Украиной Казахстан выглядит весьма привлекательно и для российского, и для европейского истеблишмента, и обывателя одновременно. Если в Грузии, на Украине, Молдавии идет борьба интересов, то Казахстан находится в комфортных условиях, балансируя между интересами различных, зачастую соперничающих друг с другом стран.

Также можно отметить, что при любом развитии ситуации в Афганистане Казахстан будет важным элементом европейской стратегии в нашем регионе. Если Европа останется в Афганистане, то Казахстан важен как транзитная территория, если же она уйдет из этой страны, то Казахстан будет представлять огромный интерес как дальний форпост для защиты сухопутного коридора из Азии в Европу.

Все эти обстоятельства сыграли свою роль в выборе Казахстана. Вопрос о соответствии западным стандартам в этой ситуации выглядел как риторический. В западных странах весьма сильны либеральные традиции и их сторонники составляют важную часть внешней политики. Но прагматизм во внешней политике вещь также весьма важная. Поэтому вся критика в адрес Казахстана была данью западной традиции.

Для политиков на Западе было важно, что председательство переходит именно Казахстану, а не России. Выше мы отмечали, что поддержка независимости государств на территории бывшего СССР является частью стратегии западных стран с целью не допустить возрождения Российской империи. В то же время Россия полагала, что, поддержав кандидатуру Казахстана, она сможет разорвать неправильную с ее точки зрения практику использования ОБСЕ как своего рода «школы западной демократии»

Так что председательство Казахстана стало результатом сложной геополитической игры и больших перемен. Но главным сюрпризом для всех стало то, что Казахстан смог перехватить инициативу. Наша страна не только предоставила площадку для ОБСЕ в целях снижения напряжения внутри этой организации, но и пошла дальше, когда поставила вопрос о проведении Саммита глав государств в Астане.

При этом для нас в данном вопросе важны даже не вопросы имиджа и даже не стремление поставить эффектную точку в своем председательстве. Для Астаны было важно, чтобы председательство Казахстана в ОБСЕ не стало неким дежурным и в какой-то мере экзотическим для Европы мероприятием. В Астане явно хотели продемонстрировать свою эффективность, подчеркнуть статус влиятельного игрока и сформулировать новую повестку дня для ОБСЕ на некую перспективу.

В целом, Казахстану это вполне удалось. Фактически ОБСЕ получила новую платформу, которая устраивает практически всех, организация вернулась к истокам. Если раньше в годы «холодной войны» вопросы безопасности в деятельности ОБСЕ были связаны с Европой, то теперь главные проблемы находятся в Азии. Причем зона нестабильности в нашем регионе теоретически может расшириться, что создает проблему на длительную перспективу.

Кроме того, никто не отменял геополитического соперничества в регионе Центральной Азии, где сошлись интересы России, Китая, США и Европы. Значит, следует ожидать, что ситуация не станет проще. В этой обстановке вопрос о нейтральной организации, например, такой, как ОБСЕ или такой, как СВМДА, наверняка снова встанет на повестку дня, как это было в Европе в семидесятых и восьмидесятых.

Для Казахстана это уникальная ситуация. Он находится на стыке нескольких цивилизаций, участвует во всех региональных организациях, в некоторых он является ключевым игроком. Кроме того, Казахстан обладает огромным авторитетом, в первую очередь благодаря его президенту Нурсултану Назарбаеву, и вполне способен сыграть ту роль, которую в годы «холодной войны» играли в Европе нейтральные, но влиятельные Финляндия и Швейцария. Но в любом случае после саммита в Астане в истории ОБСЕ начнется четвертый период в ее истории и уже одним этим фактом мы входим в историю.