Новые требования

Появившиеся после одного из октябрьских селекторных совещаний правительства сообщения о том, что списки проектов в рамках «Карты индустриализации» подвергаются серьезному пересмотру, вызвали довольно бурный резонанс в бизнес-среде. И это можно понять. В посткризисных условиях для ряда компаний возможность рассчитывать на государственные инвестиции и льготный кредит при участии в «Карте» – не просто большая удача, но спасение бизнеса. Для других сотрудничество с государством означает определенный статус, дающий шанс привлекать солидных партнеров и выходить на новые рынки, которые при обычном раскладе вряд ли оказались бы доступны. В общем, заинтересованность бизнеса здесь очевидна. Не случайно сообщение вице-министра индустрии и новых технологий республики Берика Камалиева о замене ряда проектов, утвержденных на 2010 год, вызвало довольно бурную реакцию в бизнес-сообществе. На страницах прессы появились разного рода предположения. Одни утверждали, что на выполнение всех намеченных на год планов у бюджета не хватает средств, поэтому часть проектов решено перенести или закрыть. Другие считали, что дело не в деньгах, а в качестве некоторых проектов, включенных в программу: оно оказалось недостаточным для соответствия критериям инновационного производства.

Действительно, можно заметить, что некоторые из запланированных на второе полугодие проектов, которые были выведены из Программы ФИИР по итогам рассмотрения на Республиканском координационном совете, имели либо узкоотраслевой, либо не вполне инновационный характер, либо столкнулись с какими-то сложностями объективного плана. Среди них, в частности, коммунальный продовольственный рынок с овощехранилищем и автоматизированная система управления «Казаэронавигации» в Актобе, исключенные с формулировкой «несоответствие целям программы». Также в списке фигурирует создание крупной откормочной площадки в Акмолинской области, строительство завода по переработке козьего молока в Западно-Казахстанской области, полимерное производство в Восточном Казахстане. Причины вывода из программы разные – где-то это проблемы ветеринарии, где-то нестыковки с залогами или нерешенные вопросы с землей. Также, как сообщил вице-министр, профильные ведомства получили предложения из региональных акиматов перенести сроки сдачи 17 проектов с 2010 на 2011 год. Объяснения: финансирование, проблемы подрядчиков, задержки поставок и т. п.

Очевидно, что на фоне десятков реализуемых в рамках «Карты индустриализации» проектов (всего на текущий год их было намечено порядка 150) подобные технические сбои или издержки планирования – явление естественное. Часто такие проблемы, если проанализировать данные с селекторного совещания более подробно, связаны с недооценкой самими компаниями – участницами «Карты» трудностей проекта или с переоценкой ими собственных возможностей. Это, опять-таки, понятно с учетом стремления бизнеса любой ценой «ухватиться» за возможность войти в такую престижную программу и получить финансирование.

Деньги у государства на инвестиции в ФИИР есть, но последний прецедент с исключением ряда проектов говорит о том, что оно намерено их внимательно считать. Затраты на проекты действительно сокращены на 35 миллиардов тенге, в то же время самих проектов «Карты», завершаемых во втором полугодии, стало больше – вместо 72 их теперь 80. Изменились и ожидаемые показатели отдачи вводимых предприятий. Изначально, напомним, в списке госпрограммы на текущий год фигурировало 144 проекта на сумму 840 миллиардов тенге – по 72 на полугодие, с созданием 20 тыс. новых рабочих мест. После оптимизации число проектов увеличилось до 152, с созданием 24 тыс. новых рабочих мест, при том, что сумма сократилась до 805 млрд. тенге. Речь, как видим, идет о заметном повышении отдачи, КПД инновационных проектов, что заметно хотя бы по таким общим параметрам, как инвестиционные затраты и вводимые рабочие места. Причем это только начало серьезного пересмотра базовых требований к проектам «Карты». По поручению премьера во второй половине октября в правительстве прошла обширная работа по актуализации Программы ФИИР. По предварительной информации, это может затронуть значительную часть проектов, предложенных на ближайший год.

Основной вопрос, который возникает в свете всей этой ситуации, касается не только самих проектов, включаемых в Программу ФИИР, и не только готовности казахстанских компаний нести полную финансовую ответственность в рамках своих инновационных начинаний. Главное, что обращает на себя внимание, это общая эволюция подходов со стороны государства. Как основной автор, заказчик и инвестор «Карты индустриализации» правительство сталкивается со старой проблемой, типичной при обширном вовлечении частного сектора в крупные государственные программы: идет распыление части ресурсов. Причин тому много – например, коррупция, старые технологии и непрофессиональное планирование, в частности, завышаемые авторами некоторых проектов целевые показатели возвратности капитала и сроков окупаемости. Итог известен. «Огромные государственные средства используются неэффективно», – сказал об этом глава государства Нурсултан Назарбаев, потребовав пересмотра на современном уровне строительных норм, закладываемых при сооружении социальных и инфраструктурных объектов – школ, больниц, дорог. Причем это не частная задача – речь идет о повышении требований ко всем участникам программ модернизации в широком смысле. И основной вопрос в том, насколько бизнес, уже вовлеченный в проекты «Карты», готов соответствовать этим новым требованиям и стандартам.

Считать деньги

Ответ на этот вопрос во многом определяется тем, насколько строгим и последовательным будет комплекс требований. 2010-й, первый год масштабной реализации Программы ФИИР, показал, что профессиональное планирование и управление проектами играет основную роль в успехе запускаемых предприятий. Контрольный и экспертный ресурс правительства должен быть достаточно мощным, поскольку в бизнесе всегда может присутствовать желание списать все огрехи на государство.

Механизмы централизованного планирования и контроля обеспечивают занятые в программе отраслевые ведомства, в частности, структуры национального фонда «Самрук-Казына». Фонд занимается реализацией значительной части программы – 42 наиболее крупных и сложных инновационных проекта, в которые идет 51 процент всех инвестиций в рамках ФИИР (всего, напомним, в рамках «Карты индустриализации» было отобрано 237 проектов на общую сумму 7,26 трлн. тенге). Также в планировании и контроле участвуют национальные холдинги, курирующие отраслевые программы, – например, холдинг «КазАгро», который финансирует 82 инвестпроекта в аграрном секторе. В целом индустриально-инновационное развитие секторов экономики в нынешнем году шло по строго спланированным отраслевым программам, охватывающим приоритетные секторы экономики.

Вопрос об ответственности также решается на системном уровне: правительство готовит к принятию закон «Об индустриальной политике», призванный создать законодательные условия для успешной реализации Стратегии индустриализации, выстроить систему сдержек и стимулов для ее участников. В общем, определенное несовершенство системы планирования, контроля и управления, присущее ей изначально, постепенно устраняется, учитывая негативный опыт. Идет выстраивание такой системы, в которой появление недоработанных, сырых проектов полностью исключено. Правда, критики в этой связи много говорят о заорганизованности оценки проектов и предоставления компаниям права участвовать в программе ФИИР. Во многом эти претензии справедливы. Но важно понимать, что государство выступает основным источником финансирования и оно имеет полное право знать, насколько эффективно используются средства. Тем более что по мере развертывания новых проектов «Карты» расходы растут, правительство под свои гарантии привлекает в индустриализацию частных инвесторов. Только за первое полугодие, как сообщалось, привлечено 9,3 млрд. долларов иностранных инвестиций. Это займы, по которым когда-то придется отвечать правительству, а не частным компаниям.

Стремление государства считать свои средства выглядит вполне логично и в контексте бюджетной политики. Минфин после кризиса идет на планомерное сокращение дефицита бюджета. Бюджет текущего года был утвержден парламентом с дефицитом в размере 4,6 проц. ВВП, и Минфин выступает категорически против его увеличения. Министр финансов Болат Жамишев прогнозирует, что при выдерживании такой линии, с учетом накопленного долга, к 2015 году экономика Казахстана подойдет к «черте безопасности» – когда на обслуживание и погашение долга приходится до 15 проц. поступлений в бюджет. «Ни о каком увеличении дефицита бюджета в новом году речи быть не может», – подчеркнул г-н Жамишев, выступая в парламенте. Такой позиции придерживается и глава правительства Карим Масимов, полагая, что, «решая сегодняшние проблемы, мы должны думать и о нашей устойчивости впредь». По его словам, на фоне предельных показателей дефицита в Европе (в Великобритании – 10 проц., а Франция и другие страны ЕС уже подошли к 20-процентным параметрам) глава государства «очень жестко поставил задачу не раздувать дефицит бюджета».

При такой жесткой политике бизнесу, работающему в рамках модернизации, придется проходить какой-то дополнительный отбор. Тем более что выбор у государства есть, опыт реализации «Карты» дает много примеров высокопрофессиональной работы отечественных компаний по сложнейшим инновационным проектам. В проектах фонда «Самрук-Казына», занявших около 80 проц. финансирования в таких отраслях, как нефтепереработка, энергетика, химия, фармацевтика и текстильная промышленность, темпы и качество реализации проектов пока не вызывали вопросов. Реконструкция Экибастузской ГРЭС-1, строительство Мойнакской ГЭС, создание производства фармацевтических препаратов в Шымкенте, начавшееся во втором полугодии строительство газохимического комплекса в Атырауской области, комплекса по ароматическим углеводородам на базе Атырауского НПЗ, сооружение Балхашской ТЭС, Шардаринской ГЭС и Экибастузской ГРЭС-2 – все эти проекты выполняются на высоком уровне. С участием Банка развития Казахстана (БРК) в первом полугодии было введено восемь крупных проектов, которые уже показали коммерческую эффективность. Среди них строительство второй очереди электролизного завода по производству первичного алюминия в Павлодарской области, два текстильных производства в ЮКО. Во втором полугодии при финансовой поддержке БРК вводятся еще 10 крупных предприятий, среди которых модернизированное производство ферросплавов в Таразе, Уральская ГТЭС в Западно-Казахстанской области, производство хлора в Павлодаре.

Но государство приобрело и негативный опыт сотрудничества с компаниями. В своем недавнем выступлении глава ФНБ «Самрук-Казына» Кайрат Келимбетов заметил, что от заемщиков требуется исполнение всех требований Банка развития. «Мы хотели бы обратиться ко всем акимам с убедительной просьбой, чтобы заемщики не апеллировали к использованию административного давления на БРК с целью необоснованного изменения требований по кредитному анализу банка», – заявил он.

Финансовые проблемы и надежда на некий адмресурс, который поможет отсрочить выплату долга, – явный признак недостаточного планирования, низкого качества работы в самом бизнесе. Со стороны государства стоит вопрос о том, чтобы проекты в рамках «Карты индустриализации» были качественными, а их исполнители – надежными. Со стороны компаний, как показал опыт ряда проектов 2010 года, здесь существует определенное лобби, есть стремление по возможности привлечь государство к поддержке своего проекта и к решению своих проблем. Государство, как видим, встает перед необходимостью серьезной экспертизы компаний, с тем чтобы «отделить зерна от плевел» и не столкнуться с долговыми издержками в рамках ФИИР.

Высокая планка для бизнеса

Насколько данная проблема масштабна для казахстанского бизнеса в целом? Эксперты Zertteu Group, чей аналитический обзор публикуется в прессе, считают, что большинство «средних» игроков несырьевого сектора сейчас могут находиться в состоянии, близком к банкротству, с учетом накопившихся за кризисный период долговых проблем. Их цель – избежать потери бизнеса за долги, и понятно, что в этих условиях поиск рефинансирования становится решением проблем. Следует четко понимать, допустимо ли привлечение таких изначально «слабых» игроков к проектам программы.

По данным Zertteu, даже некоторые крупные компании, вовлеченные в программу, могут «не дотянуть» до момента возврата инвестиций. К примеру, группа Vita Industry ранее получила льготный кредит на посевную кампанию в сумме 1,68 млрд. тенге уже после завершения посевной. В результате часть ее партнеров вышла из проекта, зимой завод Vita Industry был остановлен, а чистый убыток материнской компании Vita составил 4,7 млрд. тенге.

Исходя из опыта некоторых предыдущих программ, нацеленных в основном на поддержку бизнеса, налицо позитивное отличие «Карты индустриализации». В рамках этой программы были значительно повышены базовые требования к конечной реализации и эффективности. Качество проектов, жесткие критерии требований и ответственность – факторы, отличающие ФИИР от ряда программ, которые реализовались ранее. «Карта индустриализации» стала наименее либеральной среди государственных программ последних лет. Собственно, это и является причиной того, что некоторые проекты начали отбраковываться, а на их месте появились более качественные. Управляющий партнер консалтинговой группы Strategy Partners Александр Идрисов замечает, что «много ранее инициированных отраслевых программ не было завершено, хотя их программные документы были достаточно высокого качества. Сегодня есть полное представление, почему это произошло – проблема была в имплементации, в отсутствии программно-целевого подхода. Поэтому сейчас правительство сконцентрировало основные усилия на том, чтобы создать механизмы, которые позволят доводить принимаемые решения до результата. Это как раз и есть использование программно-целевого подхода и четкой системы показателей. Каждое мероприятие имеет собственную систему показателей и контрольные точки. Впервые за всю историю стратегического планирования в Казахстане появилась персональная ответственность конкретного исполнителя за результаты реализации конкретной программы, мероприятия, проекта».

Инфраструктурный приоритет

Очевидно, что корректировка заявленных проектов в рамках ФИИР продолжится и далее, и бизнес должен быть к этому готов. Но один приоритет остается безусловным для государства – это инфраструктура. Вопрос развития инфраструктурных проектов остается принципиально важным с точки зрения модернизации. Экономика, чтобы развиваться, нуждается прежде всего в инфраструктурных инвестициях, но они по своей природе не являются быстро окупаемыми и потому в основном ложатся на бюджет. Поэтому сейчас очень важно оптимальное распределение средств бюджета в рамках инновационных инвестиций: если к высокотехнологичным проектам правительство может в значительной мере привлекать частный капитал, то в инфраструктуру инвесторы, как правило, идут в последнюю очередь.

Стоит отметить, что по инфраструктурным проектам «Карты индустриализации», если сравнивать с другими направлениями этой программы, нет никаких признаков пересмотра или коррекции. Напротив, активность здесь растет, как и объемы инвестиций, направляемых государством в модернизацию инфраструктуры. По последним данным, в проекте по строительству газопровода Бейнеу – Шымкент до конца года намечено создание СП между «КазМунайГазом» и китайской CNPC. Продолжается строительство железных дорог Жетыген – Коргас и Узень – граница с Туркменистаном. Идет отсыпка земельного полотна, возведение объектов электроснабжения, монтаж верхнего строения пути. Также в активной стадии проекты по производству грузовых вагонов и электровозов; подписание соответствующих документов по созданию СП между нацкомпанией «Казахстан темир жолы», французской «Алстом» и российским «Трансмашхолдингом» состоялось в ходе визита главы государства во Францию. Группа «Самрук-Энерго» до конца ноября планирует ввести в эксплуатацию четыре мощные трансформаторные подстанции в Алматы для электроснабжения объектов Азиады. Строительство транзитного коридора «Западная Европа – Западный Китай», ряд проектов в энергетике, которые уже упоминались, также реализуются при активном государственном финансировании, и их приоритетность вряд ли может вызывать сомнения.

Как видим, в целом формат и направление государственной политики в рамках индустриализации остаются прежними. Меняется лишь подход к оценке конечного результата, более строгим становится спрос с участников инновационных проектов. Тенденция, очевидно, продолжится и в следующем году по мере реализации проектов ФИИР-2011. Насколько потенциальные участники главной стратегической программы страны готовы к такому ужесточению требований и критериев оценки, покажет время.